نوشته یروان سعید
در تاریخ ۲۹ دسامبر، پارلمان جدید عراق برای نخستین بار پس از تأیید نتایج انتخابات ۱۱ نوامبر توسط دادگاه عالی تشکیل جلسه داد. این جلسه آغازگر روند تشکیل یک دولت جدید در پارلمانی است که هیچ حزبی اکثریت ندارد. نخستوزیر محمد شیاع السودانی، که خواهان دوره دوم است، با کسب چهل و شش کرسی از ۳۲۹ کرسی، بیشترین تعداد کرسیها را به دست آورد. با این حال، در نظام سیاسی عراق، کسب بیشترین کرسیها تضمینی برای تصدی بالاترین مقام نیست. در عوض، نخستوزیر بعدی از طریق توافقهای ائتلافی میان جناحهای اصلی شیعه انتخاب میشود. اینکه آیا السودانی دوره دیگری را به دست خواهد آورد هنوز نامشخص است، اما این مذاکرات ائتلافی نه تنها کابینه بعدی را شکل خواهد داد بلکه جهتگیری عراق را در برابر چالشهای آینده نیز تعیین خواهد کرد.
در واشنگتن، بسیاری بر این باورند که السودانی با نوری المالکی، رهبر ائتلاف دولت قانون و تنها نخستوزیری که پیشتر دو دوره در عراق پس از صدام حسین خدمت کرده، متفاوت است. این فرضیه هم تسکیندهنده و هم گمراهکننده است. السودانی اغلب به عنوان فردی که بیشتر بر مسائل فنی تمرکز دارد و کمتر موجب تفرقه میشود، دیده میشود و کشوری را رهبری میکند که به نظر میرسد از قبل پایدارتر است. این میتواند نشان دهد که وضعیت موجود امنترین انتخاب است، زیرا السودانی احتمالاً در چهار سال آینده به تلاشهای خود برای همکاری با واشنگتن در مسائل حیاتی اصلاحات و خلع سلاح شبهنظامیان ادامه خواهد داد.
اما این دیدگاه ویژگیهای رهبری شخصی را با مشکلات ساختاری عمیقتری که به طور تاریخی عراق را آزار داده، در هم میآمیزد. نظام سیاسی عراق دارای چک و بالانسهای ضعیف است و دولت به عنوان منبعی از پاداشها توسط نخبگان سیاسی دیده میشود. در این نوع چشمانداز سیاسی، ماندن یک رهبر در قدرت به مدت طولانی میتواند اقتدار موقتی را به کنترل دائمی تبدیل کند. حتی رهبران توانمند نیز میتوانند در صورت ماندن برای یک دوره دوم، نهادها را تضعیف کنند.
مسئله اصلی برای ثبات کشور این نیست که آیا السودانی شبیه المالکی است یا خیر، بلکه این است که آیا نظام سیاسی عراق اجازه رقابت واقعی را میدهد یا نه. برای واقعی بودن رقابت، گروههای بازنده باید باور داشته باشند که میتوانند از طریق مذاکرات و انتخابات به قدرت بازگردند و رقبای دیگر باید درون سیستم به رقابت ادامه دهند به جای اینکه به دنبال قدرت در جاهای دیگر باشند. در عراق، این نوع رقابت برای امنیت مهم است، نه فقط برای دموکراسی.
ریسکهای ساختاری دوره دوم
از زمان سرنگونی رژیم سابق عراق در سال ۲۰۰۳، سیاستهای عراق رقابتی بوده اما محدودیتهای قوی ندارند. نخبگان سیاسی از وزارتخانهها و سازمانها نه تنها برای سیاستگذاری بلکه برای مدیریت ائتلافها با توزیع مشاغل، قراردادها و نقشهای امنیتی برای حفظ اتحادها استفاده کردهاند. تمامی نخستوزیران سابق در تبدیل دولت به سیستمی از امتیازات سیاسی مقصر بودهاند، اما در اینکه تا چه حد این کار را پیش بردهاند، تفاوت داشتهاند. نخستوزیرانی مانند حیدر العبادی، عدل عبدالمهدی و مصطفی الکاظمی به اندازه کافی تهاجمی نبودند و قدرت را از دست دادند. با این حال، آنها دولت را از پیشینیان خود پایدارتر ترک کردند. در مقایسه، رهبرانی که دولت را به عنوان غنائم جنگی تلقی کرده و شبکههای پشتیبانی قوی ایجاد کردند، مانند المالکی، مدت بیشتری در قدرت ماندند.
نخستوزیران عراقی معمولاً در دورههای اول خود به عنوان افراد عملی در نظر گرفته میشوند، زیرا آنها به واسطه توافقات تقسیم سهمیه به مقامهای خود میرسند که وزارتخانهها و پستهای ارشد را در میان بلوکها تقسیم میکند. این امر کنترل یک نخستوزیر بر بوروکراسیای که تحت تأثیر پشتیبانی حزبی شکل گرفته است را محدود میکند. این موضوع در زمان تشکیل دولت مشهود است. به عنوان مثال، نخستوزیر سابق عدل عبدالمهدی در اکتبر ۲۰۱۸ با تنها یک کابینه جزئی سوگند یاد کرد، زیرا احزاب بر سر پورتفویهای کلیدی به بنبست رسیدند و مصطفی الکاظمی در مه ۲۰۲۰ با چند وزارتخانه هنوز خالی آغاز به کار کرد در حالی که بلوکها همچنان بر سر نامزدها مذاکره میکردند.
در زیر این محدودیتها، نخستوزیران دوره اول تمایل دارند که اصطکاک فوری را در میان مراکز قدرت رقیب کاهش دهند و به توافقات اولویت دهند، از جمله توافقات بغداد-اربیل مانند توافقات بودجه-نفت. آنها همچنین سعی میکنند گروههای مسلح را از طریق ترکیبی از ادغام رسمی و فشار انتخابی کنترل کنند. به عنوان مثال، قانون ۲۰۱۶ که نیروهای بسیج مردمی را به وضعیت دولتی درآورد، به حمله ژوئن ۲۰۲۰ الکاظمی به یک سایت کتائب حزبالله منجر شد و چند روز بعد، آزادسازی اکثر بازداشتشدگان پس از فشار شبهنظامیان انجام شد.
در مقابل، دوره دوم انگیزهها را تغییر میدهد و نگهداشتن قدرت را پاداشدهندهتر میکند. رهبرانی که انتظار دارند مدت بیشتری در قدرت بمانند، معمولاً افراد وفادار را در مشاغل کلیدی قرار میدهند، از قراردادهای دولتی برای حفاظت از خود استفاده میکنند، نهادهای نظارتی را تضعیف میکنند و از حسابرسیها یا تحقیقات بیشتر علیه رقبای خود نسبت به همپیمانانشان استفاده میکنند. دولت السودانی در اواخر دوره اول خود به این سمت حرکت کرد، از جمله با هدایت یک کمیته نظارتی فدرال برای بررسی درآمدها و هزینههای دولت منطقه کردستان. در سال ۲۰۲۵، ادعاهای مشابه حسابرسی اغلب برای توجیه تأخیر یا عدم انتقال بودجه فدرال منطقه کردستان ذکر میشد.
این تله دوره دوم در عراق است: این امر همیشه به طور مستقیم به استبداد منجر نمیشود، اما به آرامی انتصابات، قراردادها و ابزارهای اجرایی را به سیستمی تبدیل میکند که تغییر سیاسی را محدود کرده و نهادها را تضعیف میکند. این فرآیند اغلب به آرامی و به عنوان کارآمد یا پایدار توسط خارجیها توضیح داده میشود که ممکن است جدیت آن را نادیده بگیرند.
چگونه تصرف دولت شکل میگیرد
در عراق، تصرف اداری معمولاً به تدریج از طریق مراحل قانونی، سیاسی و اقتصادی انجام میشود، نه از طریق اعلامیههای علنی.
این فرآیند معمولاً با انتصابات کلیدی در حوزههایی مانند وزارتخانههای کشور و نهادهای اطلاعاتی که کنترل نیروها را در دست دارند، آغاز میشود؛ همچنین وزارتخانههای مالی و برنامهریزی که مدیریت هزینهها را بر عهده دارند؛ و سمتهای قضایی که نظارت بر تحقیقات را انجام میدهند. این روند با شیوههای تأمین مالی که به سختی قابل حسابرسی هستند، ادامه مییابد، مانند تأییدیههای اضطراری، قراردادهای نامشخص، هزینههای مخفی و استفاده از گروههای مرتبط با دولت برای جابجایی پول. با گذشت زمان، نهادهای نظارتی و دادگاهها ممکن است شروع به اجرای قوانین بهطور انتخابی کنند، بهویژه در هدفگیری مخالفان و رها کردن متحدان، بهویژه زمانی که این نهادها تحت فشار سیاسی قرار دارند.
nn
اثر اصلی تصرف اداری بر نحوه عملکرد دولت است، نه فقط شهرت آن. این امر توانایی دولت را در مدیریت بحرانها تضعیف میکند و اطلاعات را تحریف کرده و وفاداری را بر مهارت ارجح میداند. اطلاعات کمتر شفاف میشود، نقشهای رهبری بیشتر سیاسی میشوند و قراردادها بهجای اینکه بر اساس آمادگی اعطا شوند، بهخاطر خدمات و امتیازات داده میشوند. این امر حس کاذبی از قدرت در سطوح بالا ایجاد میکند اما با پنهان کردن مشکلات واقعی، بیاعتمادی عمومی را پرورش میدهد. با از دست رفتن اعتماد مردم، مشروعیت دولت و توانایی آن برای پاسخگویی مؤثر در بحرانهایی مانند شورشها، خشونتهای شبهنظامی یا اعتراضات به شدت کاهش مییابد.
nn
عراق پیش از این چنین وضعیتی را تجربه کرده است، هرچند که در زمانهای آرامتر اغلب فراموش میشود. در سال ۲۰۱۴، واحدهای نظامی که روی کاغذ قوی به نظر میرسیدند، در برابر داعش از هم پاشیدند. گزارشها این وضعیت را به فساد، رهبری ضعیف، انتصابات سیاسی و تقسیمات فرقهای نسبت دادند—مسائلی که زمانی رخ میدهد که نیروهای امنیتی به جای اینکه بهعنوان نهادهای حرفهای عمل کنند، به سیاست خدمت میکنند. آنچه به نظر پایدار میرسد، میتواند در یک بحران به سرعت از هم بپاشد.
nn
این درس اصلی از دوره دوم ریاستجمهوری نوری المالکی است که میتوان آن را بهعنوان شیب لغزنده به سمت پایان عراق بهعنوان یک کشور واحد تعریف کرد. مشکل تنها سبک یک رهبر نبود، بلکه ناکامی نهادها در جلوگیری از شخصیسازی قدرت بود، زمانی که کسی برای مدت طولانی در مقام خود باقی میماند.
nn
حامیان محمد شیاع السودانی به تمرکز او بر خدمات، سبک حکمرانیاش و تحویلهای ادعایی به عراقیها اشاره میکنند. حتی منتقدان او نیز اغلب اعتراف میکنند که او فشارهای متضاد را با انضباط مدیریت میکند.
nn
با این حال، در عراق، سبک شخصی یک رهبر نمیتواند به مدت طولانی بر فشارهای عمیق سیستمیک غلبه کند، بهویژه زمانی که به دنبال دوره دوم است. حمایت از السودانی از چارچوب هماهنگی شیعه میآید که گروههای مختلف با منافع متفاوت، از جمله برخی نزدیک به ایران را گرد هم میآورد. این ائتلاف بیشتر بهدنبال چانهزنی است تا وحدت، بنابراین اهداف فردی اغلب در برابر دینامیکهای گروهی قرار میگیرد.
nn
اگر السودانی دوره دوم را بهدست آورد، احتمالاً از دولت برای پیشبرد قدرت شخصی خود در غیاب چکها و تعادلهای واقعی استفاده خواهد کرد، نگرانی که توسط وتوی چارچوب هماهنگی شیعه در مورد ماندن او در قدرت منعکس میشود. حتی اگر او دوره دوم را تأمین کند، شرکای ائتلافی او نیز میتوانند خواستهها و شرایط سختی را بر او تحمیل کنند و انتظار داشته باشند که السودانی از قدرت خود برای انجام انتصابات بهنفع شبکههای خود، منافع مالی و استفاده از اجرای قانون برای کمک به متحدانش و محدود کردن رقبایش استفاده کند. همان مهارتهای عملی که به مدیریت ائتلافها کمک میکند، مانند اجتناب از درگیری و حفظ حمایت، میتواند تصرف اداری را بدتر کند و بهتدریج نهادهای دولتی را به گروههای سیاسی متصل کند.
nn
قابلیت رقابت بهعنوان نیروی تثبیتکننده
n
از سال ۲۰۱۴، عراق با بیثباتی مواجه بوده است، با اعتراضات گسترده، بنبست سیاسی و بحرانهای مکرر مشروعیت. با این حال، از آن زمان بهطور نسبی بهبودهای تدریجی را تجربه کرده است، زیرا نخستوزیران نتوانستهاند قدرت خود را دائمی ببینند. حتی در زمانهای انتقالی نامنظم، باور به اینکه هیچ رهبری برای همیشه نمیماند، سیاست را باز نگه داشته و امکان تغییر را فراهم کرده است.
nn
این باز بودن نحوه عمل گروههای سیاسی را تغییر میدهد. زمانی که آنها فکر میکنند از دست دادن یک انتخابات به این معناست که میتوانند بعداً چانهزنی کنند، احتمال بیشتری دارد که در انتخابات، مذاکرات و ساخت ائتلافها شرکت کنند و کمتر احتمال دارد که از زور استفاده کنند. اما اگر به نظر برسد که رهبران نمیتوانند جایگزین شوند، رقبای سیاسی سعی میکنند تصمیمات را مسدود کنند، گروههای مسلح خارج از سیستم بسازند و سیاست را بهعنوان مبارزه برای بقا ببینند. در کشوری که گروههای مسلح در کنار دولت وجود دارند، این میتواند بهتدریج و سپس بهطور ناگهانی ثبات را از بین ببرد.
nn
از این منظر، سوال واقعی برای سیاستگذاران آمریکایی این نیست که ویژگیهای شخصی نخستوزیر بعدی عراق چیست، بلکه آیا سیستم سیاسی به اندازه کافی باز است تا از تبدیل دولت به ابزاری برای منافع گروههای محدود جلوگیری کند.
nn
آیا ایالات متحده باید چه کاری انجام دهد؟
n
ایالات متحده در سیاست عراق نفوذ محدودی دارد و اقدام مستقیم میتواند با افزایش ملیگرایی، کمک به خرابکاران یا ایجاد این تصور که ایالات متحده رهبران را انتخاب میکند، به ضرر بیفتد. بنابراین، هر استراتژی خوب ایالات متحده باید محتاط و متمرکز باشد و هدف آن حمایت از نهادهای قوی و تغییر سیاسی بدون حمایت از یک رهبر خاص باشد.
nn
اگرچه قابل درک است که واشنگتن پس از سالها آشفتگی به دنبال ثبات در عراق است، اما استراتژی آن باید فرآیندهای نهادی را بهجای رهبران فردی در اولویت قرار دهد تا به این هدف دست یابد. تاریخ عراق نشان میدهد که آرامش ظاهری میتواند با فرسایش نهادها همزمان باشد و عواقب چنین توخالی شدن در بحرانهای بعدی نمایان میشود.
سؤال کلیدی این است که آیا سودانی شبیه مالکی است یا خیر، بلکه این است که آیا یک دوره دوم رقابت را کاهش داده و نهادها را تضعیف خواهد کرد. حفظ همان رهبر میتواند به ثبات کمک کند تنها در صورتی که نظارت واقعی وجود داشته باشد و فرصتی برای تغییر سیاسی فراهم شود. بدون این موارد، ثبات اعتباری است که به صورت موقتی قرض گرفته شده تا زمانی که بحران بعدی رخ دهد.