فرایند تشکیل دولت عراق پس از انتخابات پارلمانی نوامبر بیش از چهار ماه به طول انجامیده است، که بخشی از آن به دلیل جنگ ایران است که مذاکرات را متوقف کرده است. زمانی که خصومتها کاهش یابد—که احتمال آن در حال افزایش است—و گفتگوها از سر گرفته شود، بنبست احتمالاً در ماههای آینده ادامه خواهد داشت. با این حال، مانع اصلی ممکن است جنجال بر سر این باشد که آیا نوری المالکی باید برای بار سوم به عنوان نخستوزیر خدمت کند یا خیر، در حالی که ایالات متحده مخالف است. در عوض، احتمالاً اختلاف عمیقتری بین حزب دموکرات کردستان (KDP) و اتحادیه میهنی کردستان (PUK) بر سر تقسیم قدرت در منطقه کردستان وجود دارد. طبق چارچوب قانونی عراق، انتخاب یک رئیسجمهور پیشنیاز تعیین نخستوزیر است و بر اساس هنجارهای نانوشته تقسیم قدرت، ریاست جمهوری برای یک کرد محفوظ است.
بحث درباره المالکی پر سر و صدا و سیاسی است. شکاف درون کردی آرامتر بوده است—اما این یک مسئله ساختاری بسیار بزرگتر است.
بنبست در مورد نخستوزیری در اصل، مسألهای از تعادل داخلی در چارچوب هماهنگی، ائتلاف حاکم احزاب شیعه که المالکی را نامزد کردهاند، و جاهطلبیهای شخصی المالکی است. اما در نهایت، نخستوزیر انتخاب شده باید به منافع چارچوب هماهنگی خدمت کند. جنگ ایران و تهدید وجودی که برای جمهوری اسلامی به همراه داشت، باعث شد که شبهنظامیان متحد تهران در عراق بر داشتن نخستوزیری که مورد تأیید آنها باشد، اصرار بیشتری داشته باشند. این میتواند هر کسی از میان بسیاری از نامزدها در ردههای سیاسی چارچوب هماهنگی باشد. اینکه آیا المالکی، نخستوزیر موقت محمد شیاع السودانی، یا یک چهره دیگر از چارچوب هماهنگی نخستوزیر شود، مهم است—بهویژه برای روابط عراق با واشنگتن و لحن حاکمیت آن. اما این یک سوال بنیادی درباره معماری قدرت در بغداد نیست.
اختلاف بین KDP و PUK، در مقابل، به قلب یک توافق تقسیم قدرت که از دهه 1990 پایهگذار سیاست کردها بوده است، ضربه میزند. این موضوع یک مانع بسیار بزرگتر است که باید قبل از تشکیل دولت جدید عراق برطرف شود.
توافقی که صلح را حفظ کرد
پس از جنگ داخلی کردها در اواسط تا اواخر دهه 1990، دو جناح رقیب در این درگیری—KDP و PUK—به عنوان برابرهای ناخواسته ظاهر شدند. صلحی که پس از آن برقرار شد، تنها بر پایه اعتماد نبود؛ بلکه بر اساس تعادل نسبی بین کنترل سرزمینی، حمایت محلی و قدرت نظامی دو طرف بنا شده بود.
این تعادل به یک توافق استراتژیک که در سال 2006 امضا شد، تکامل یافت و بیش از یک دهه ادامه داشت و صلح را در منطقه کردستان پس از سقوط صدام حسین حفظ کرد. این درک—بهطور اساسی بین جلال طالبانی از PUK و مسعود بارزانی از KDP—واضح بود. KDP بر دولت منطقهای کردستان (KRG) در اربیل تسلط مییافت و ریاست آن را به عهده میگرفت، اما PUK معاونت رئیسجمهور منطقه را نامزد میکرد. PUK نیز به نوبه خود در بغداد پیشتاز میشد و طالبانی به عنوان رئیسجمهور جمهوری فدرال عراق خدمت میکرد. در عین حال، دو حزب بهطور چرخشی نخستوزیری و رهبری پارلمانی را تقسیم میکردند و بقیه وزارتخانهها و موقعیتهای ارشد را بهطور مساوی تقسیم میکردند.
این توافق واقعیت سیاسی آن زمان را منعکس میکرد. دو حزب بهطور تقریبی در وزن برابر بودند. هر یک بر سرزمین و نیروهای امنیتی خود تسلط داشت. هر یک از وفاداری از یک حوزه انتخاباتی خاص برخوردار بود. تقسیم پنجاه-پنجاه تنها نمادین نبود؛ بلکه یک تعادل بود که از تجدید درگیری جلوگیری میکرد. و برای سالها، این توافق کار کرد.
رقابت جدید و انحراف انتخاباتی
این تعادل پس از انتخابات منطقهای کردستان در سال ۲۰۰۹ و انتخابات عمومی عراق در سال ۲۰۱۰ شروع به فرسایش کرد. این انتخابات آخرین باری بود که حزب دموکرات کردستان (KDP) و اتحادیه میهنی کردستان (PUK) یک اتحاد انتخاباتی مشترک تشکیل دادند.
ظهور جنبش گوران (تغییر) در سال ۲۰۰۹ تغییر قابل توجهی در چشمانداز انتخاباتی ایجاد کرد و بخش بزرگی از آرا و کرسیها را در هر دو پارلمان منطقهای کردستان و عراق به خود اختصاص داد. اتحادیه میهنی کردستان دچار انشعاب و ظهور رقابتهای جدید در قلمرو خود شد، زیرا گوران یک شاخه از PUK بود که وزن انتخاباتی آن را رقیق کرد. در همین حال، KDP انسجام خود را حفظ کرد و به عملکرد قوی خود در انتخابات منطقهای و ملی ادامه داد که منجر به واگرایی مداوم در قدرت انتخاباتی بین دو حزب شد. KDP اکنون به طور مداوم از PUK در هر دو رقابت منطقهای و ملی پیشی میگیرد.
در انتخابات منطقهای، تعادل KDP/PUK از نسبت ۳۰/۲۹ در سال ۲۰۰۹ به ۳۸/۱۸ در سال ۲۰۱۳ تغییر کرد. این فاصله بیشتر شد و به ۴۵/۲۱ در سال ۲۰۱۸ رسید و در آخرین انتخابات در سال ۲۰۲۴ به ۳۹/۲۳ تثبیت شد.
در سطح ملی نیز الگوی مشابهی مشاهده شد. تعادل از ۲۵/۲۱ به نفع KDP در سال ۲۰۱۴ به ۲۵/۱۸ چهار سال بعد در سال ۲۰۱۸ تغییر کرد. KDP دوباره در سال ۲۰۲۱ وضعیت خود را بهبود بخشید و تعادل به ۳۱/۱۷ رسید. در انتخابات نوامبر ۲۰۲۵، KDP با ۲۷/۱۸ از PUK پیشی گرفت.
از دیدگاه KDP، منطق ساده است: چرا باید تقسیم پنجاه-پنجاه را حفظ کرد در حالی که اعداد دیگر آن را توجیه نمیکنند؟ PUK دیدگاه متفاوتی دارد.
دو منطق متضاد قدرت
برای KDP، انتخابات معیاری است که اهمیت دارد. تعداد کرسیها مشروعیت را تعیین میکند. بنبستها در مورد ریاستجمهوری باید از طریق رأیگیری حل و فصل شود—چه در پارلمان کردستان و چه در میان نمایندگان کرد در بغداد—زیرا KDP میداند که از نظر عددی برتری دارد.
برای PUK، انتخابات تنها یک بعد از قدرت است. کنترل سرزمینی، قابلیت نظامی و اتحادها به همان اندازه، اگر بیشتر نباشد، اهمیت دارد. حتی اگر هر کرسی را از دست بدهد، مقامات PUK پیشنهاد کردهاند که همچنان نیروهای امنیتی، نفوذ سرزمینی و شراکتهای استراتژیک را حفظ خواهد کرد. این، به نظر آنها، توجیهی برای حفظ سهم خود از قدرت است.
در درون منطقه کردستان، این واگرایی در طول دهه گذشته مشکلات مکرری را به وجود آورده است. سیستم چرخش نخستوزیری منطقهای که در توافقنامه ۲۰۰۶ پیشبینی شده بود، پس از تنها یک چرخش که در آن بارزانی از سال ۲۰۰۹ تا ۲۰۱۲ نخستوزیر بود، فروپاشید. KDP از آن زمان به اشتراکگذاری نخستوزیری خودداری کرده است.
در سال ۲۰۱۵، این دینامیک به بحران دولت منطقهای منجر شد زمانی که بارزانی از کنارهگیری از ریاستجمهوری پس از پایان دورهاش خودداری کرد. واگرایی انتخاباتی همچنین به درگیریهای داخلی بر سر ریاستجمهوری عراق در سال ۲۰۱۸ کمک کرد. و امروز به بنبست در تشکیل دولت ملی منجر شده است.
این تقابل منطقها در قلب بحران امروز قرار دارد. KDP خواهان یک بازنگری بر اساس آرای انتخاباتی است. PUK خواهان تداوم مبتنی بر تعادل است—که یا بر اساس قدرت تاریخی خود یا با احیای خود از طریق اتحادهای جدید و قدرت سخت باشد. هیچیک از طرفین تمایلی به concessions ندارد.
چرا این موضوع برای بغداد اهمیت دارد
انتخاب یک رئیسجمهور پیشنیاز تعیین یک نخستوزیر است. احزاب کرد باید حول یک نامزد مشترک برای ریاستجمهوری عراق همپیمان شوند. این کار زمانی که جلال طالبانی زنده بود و اتحادیه میهنی کردستان (PUK) و حزب دموکرات کردستان (KDP) به توافق استراتژیک خود پایبند بودند، نسبتاً آسان بود، اما از آن زمان بهطور قابل توجهی دشوارتر شده است. اگر KDP و PUK نتوانند بر سر یک نامزد توافق کنند، فرآیند قبل از رسیدن به نخستوزیری متوقف میشود.
و بنبست در کردستان پیش از ظهور بنبست کنونی در بغداد به مدت یک سال کامل ادامه داشت. منطقه کردستان در اکتبر 2024 انتخابات پارلمانی برگزار کرد اما هنوز نتوانسته است یک دولت جدید تشکیل دهد. تقریباً هجده ماه بعد، این منطقه همچنان تحت یک کابینه سرپرست فعالیت میکند و پارلمان آن با مشکل برگزاری جلسات مواجه است. فلج در اربیل و سلیمانیه بهطور مستقیم به فلج در بغداد دامن میزند.
در واقع، تصمیم غیرمنتظره KDP برای عدم اعتراض به نامزدی مالکی با وجود تاریخچه طولانی خصومتشان—که زمینهساز بنبست کنونی شده است—ممکن است بر اساس این انتظار باشد که مالکی با حمایت از نامزد ریاستجمهوری KDP، فواد حسین، این لطف را جبران کند.
این یک اختلاف موقتی بر سر شخصیتها نیست. این یک renegotiation از شرایط بنیادی تقسیم قدرت کردهاست. چنین renegotiation هایی کند، پرخطر و بالقوه بیثباتکننده هستند.
مالکی: پر سر و صدا اما قابل مدیریت
این تعارض ساختاری سیاسی را با جنجال پیرامون مالکی مقایسه کنید. نامزدی او انتقادات داخلی و خارجی را برانگیخت، نگرانیهایی در واشنگتن ایجاد کرد و اضطرابهایی درباره جهتگیری سیاسی عراق به وجود آورد. اما از نظر رویهای، حل آن آسانتر از اختلاف کردهاست. رد عمومی رئیسجمهور ایالات متحده، دونالد ترامپ، از مالکی وضعیت awkward ایجاد کرد. مالکی و چارچوب هماهنگی در خطر از دست دادن وجهه خود هستند اگر به درخواست ترامپ برای جایگزینی مالکی تن دهند. با این حال، یک راهحل نسبتاً آسان وجود دارد—اجازه دهید پارلمان دوره سوم مالکی را قبل از آغاز آن پایان دهد.
نخستوزیر منصوب باید یک کابینه تشکیل دهد و تأیید پارلمانی را کسب کند. اگر مذاکرات شکست بخورد، نامزد میتواند در پارلمان سقوط کند، همانطور که در سال 2020 با محمد علاوی و عدنان الزرفی اتفاق افتاد. در چنین حالتی، سیستم میتواند به سادگی این شکست را جذب کند و به نامزد دیگری بدون از دست دادن وجهه حرکت کند. به هر حال، جنجال پیرامون مالکی تهدیدی برای تغییر بنیادی توزیع قدرت بین احزاب اصلی سیاسی عراق نیست. اختلاف کردها چنین تهدیدی دارد.
اگر KDP و PUK نتوانند بر سر قوانین اساسی همزیستی—در مورد چگونگی تقسیم قدرت در منطقه و چگونگی نمایندگی منافع کردها در بغداد—توافق کنند، هر گام بعدی در فرآیند فدرال پیچیدهتر میشود.
ریسک بنبست طولانیمدت
هرچه این بنبست طولانیتر شود، وسوسه برخی بازیگران برای جستجوی راههایی برای دور زدن توافقات اجماعی که سیاستهای عراق پس از 2003 را تعریف کرده و گاهی فلج کرده است، بیشتر میشود. چه بهتر و چه بدتر، این میتواند این سیستم را بیثبات کند.
حل بنبست کردها به انعطافپذیری از هر دو طرف نیاز دارد. KDP ممکن است نیاز داشته باشد تا تفسیر حداکثری خود از دستاوردهای انتخاباتی را تعدیل کند. PUK ممکن است نیاز داشته باشد تا واقعیتهای سیاسی جدید را بپذیرد. بازیگران خارجی تأثیرگذار، از جمله ایران که از PUK حمایت میکند و به KDP بیاعتماد است، نیز باید از مانعتراشی در مسیر توافق خودداری کنند. هیچیک از اینها آسان نخواهد بود.
بحث درباره اینکه چه کسی نخستوزیر میشود ممکن است عناوین خبری را تحتالشعاع قرار دهد. اما داستان عمیقتر—که تعیین میکند عراق چقدر سریع یک دولت تشکیل میدهد—در سیاستهای کردها طی تقریباً هجده ماه گذشته در حال شکلگیری است. تا زمانی که KDP و PUK اختلاف خود را بر سر شرایط تقسیم قدرت حل نکنند، بغداد احتمالاً در حالت بلاتکلیفی باقی خواهد ماند.