توافقنامه چارچوب اسرائیل-لبنان با شرط قرار دادن خروج اسرائیل بر اساس خلع سلاح تأیید شده حزبالله، دینامیکهای قدرت منطقهای را دوباره تنظیم میکند، دنبالهای متقابل که نقش حاکمیتی ارتش لبنان (LAF) را ارتقا میدهد. این توافقنامه اسرائیل-لبنان خصومتهای چند دههای را به یک فرآیند صلح ساختاری تبدیل میکند، اما بقای آن نیازمند اجرای بیوقفه ایالات متحده و تأیید ریاستجمهوری است و این توافقنامه اسرائیل-لبنان را به آزمون نهایی اراده دیپلماتیک در برابر مقاومت نیابتی ایران تبدیل میکند.
توالی اسرائیل-لبنان و اهداف استراتژیک
پس از شروع پرچالش دور پنجم مذاکرات و تأخیری چند ساعته قبل از مراسم اختتامیه، لبنان و اسرائیل در نهایت در تاریخ ۲۶ ژوئن “توافقنامه چارچوب” را امضا کردند که گامی قابل توجه از “بیانیه نیت” بود که انتظار میرفت تأیید کنند. این نخستین توافق میان دو همسایه از زمان توافق صلح کوتاهمدت مه ۱۹۸۳ است و با توجه به دامنه، جاهطلبی و پیامدهای بالقوهاش، شاید مهمترین توافق از زمان توافق آتشبس آنها در هفتاد و هفت سال پیش باشد.
متن توافقنامه به چهارده نقطه تقسیم شده است، ساختاری که نه تنها پژواکی از یادداشت تفاهم اخیر ایالات متحده و ایران است، بلکه به نظر میرسد بهطور عمدی انتخاب شده تا مسیری جایگزین برای آن یادداشت تفاهم در زمینه رسیدگی به مسئله لبنان ارائه دهد. در اینجا چهارده مشاهده در مورد این چهارده نقطه آورده شده است:
اصطلاح “توافقنامه چارچوب” در سال 1978 به وجود آمد تا دو نیمه توافقات کمپ دیوید اصلی را توصیف کند که یکی از آنها به معاهده صلح مصر و اسرائیل در سال 1979 تبدیل شد. (نیمه دیگر—در مورد مسئله فلسطینی—هرگز به نتیجه نرسید.) این عبارت نشاندهنده یک گام بزرگ به جلو است، هرچند نه یک گام قطعی. چهار دور قبلی مذاکرات بیانیههایی با درجات مختلفی از دقت تولید کردند، اما میتوان فرض کرد که اجرای توافقنامه چارچوب جدید تمرکز دیپلماسی اسرائیل-لبنان در آینده قابل پیشبینی خواهد بود.
در حالی که گزارشهای رسانهای بر جزئیات خلع سلاح حزبالله، خروج اسرائیل و ایجاد “منطقههای آزمایشی” برای استقرار نیروهای مسلح لبنان (LAF) تمرکز کردهاند، مهم است که توجه داشته باشیم هدف استراتژیک اصلی توافقنامه، برقراری صلح بین دو کشور است. واژههای “صلح” یا “صلحآمیز” ده بار در متن استفاده شدهاند، با این حال بند 12 از دو طرف میخواهد که بلافاصله فرآیند ایجاد “گروههای کاری برای تدوین توافقنامه کامل و جامع صلح و امنیت” را آغاز کنند. این موضوع هرگونه بحث داخلی لبنانی درباره اینکه آیا بیروت ممکن است اهداف محدودتری برای این دیپلماسی تعیین کند، مانند تجدید آتشبس دوجانبه یا جستجوی نوعی توافق عدم تعرض، را به پایان میرساند. هدف اکنون روشن است: صلح کامل.
استفاده از واژه “غیرقابل بازگشت” در توافقنامه جالب توجه است. این اصطلاح در حوزه دیپلماسی بهویژه قوی است و در هیچ توافقنامه صلح قبلی عرب-اسرائیل استفاده نشده است. با این حال، این واژه دو بار در این توافقنامه به کار رفته و در دو زمینه بسیار متفاوت: بند 1 بیان میکند، “این چارچوب…عزم خود را برای پیشرفت غیرقابل بازگشت به سمت حل جامع تمام مسائل بین دو کشور ابراز میکند؛” بند 4 بیان میکند، “دولت لبنان تعهد قاطع و غیرقابل بازگشت خود را به بازگرداندن و اعمال حاکمیت کامل بر تمام سرزمین خود تأیید میکند.” این ارتباط زبانی پیوند حیاتی بین ادعای حاکمیت کامل لبنان و هدف شکلگیری صلح با اسرائیل را برجسته میکند.
متن کمی متناقض است که آیا این یک توافقنامه سهجانبه است یا یک توافقنامه دوجانبه که با حمایت آمریکایی به دست آمده است. عنوان رسمی آن “چارچوب سهجانبه” است که نشان میدهد ایالات متحده یک شریک برابر است. با این حال بند 1 اشاره میکند که “[ه]ر دو کشور تأکید میکنند که قصد دارند [تمام] مسائل را به عنوان کشورهای حاکم از طریق مذاکرات دوجانبه مستقیم، با میانجیگری و حمایت ایالات متحده حل و فصل کنند.” با این حال، هر طور که دیپلماتها این موضوع را حل کنند، تعهدات متعدد دیگر توافقنامه به وضوح نشان میدهد که نقش آمریکا—از مذاکره تا اجرا و دفاع از فرآیند در برابر دشمنانش—ضروری خواهد بود. (به نقطه 11 زیر مراجعه کنید)
نقش LAF و اسرائیل-لبنان
در حالی که صلح هدف نهایی است، مسیر دستیابی به این هدف از طریق اجرای اصل عملیاتی کلیدی که در بند ۲ بیان شده است، میگذرد: اینکه هر دو دولت “متعهد به یک فرآیند متقابل و توالیدار با شرایط روشن هستند، به طوری که ارتش لبنان (LAF) حاکمیت مؤثر بر تمام سرزمین لبنان را بازگرداند، در حالی که خلع سلاح گروههای مسلح غیر دولتی و از بین بردن زیرساختهای مرتبط تأیید شده است، که به ارتش دفاعی اسرائیل (IDF) اجازه میدهد به تدریج از سرزمین لبنان خارج شود.” این توافق اصلی در قلب توافقنامه است—چنانکه LAF به تعهد خود برای استقرار در مناطق خاص و خلع سلاح، از بین بردن و جلوگیری از تجدید سازمان حزبالله در آنجا عمل میکند، IDF کنترل را واگذار کرده و خارج میشود، و سپس به غیرنظامیان لبنانی اجازه بازگشت تحت کنترل “انحصاری” دولت لبنان داده میشود. هیچ جدول زمانی مشخصی برای این فرآیند تعریف نشده است، اما توالی آن کاملاً واضح است. خروج اسرائیل نه خودکار است و نه فرض شده، و لبنان هیچ خواستهای برای خروج فوری و بدون قید و شرط ندارد. بلکه، بازگشت IDF به عنوان یک فرآیند تدریجی تصور میشود که سرعت و وسعت آن توسط سرعت و وسعت تلاشهای خود LAF تعیین میشود. چنانکه متن بیان میکند، تنها “اجرای موفق” به IDF اجازه میدهد که خارج شود.
این توافق “خلع سلاح” یا “از بین بردن” را تعریف نمیکند، اما این اصطلاحات به شرح زیر در ضمیمه امنیتی که بعداً گزارش شده است توضیح داده شدهاند: “اتخاذ اقدامات قانونی علیه تمام پرسنل مسلح غیر دولتی که در فعالیتهای غیرمجاز شرکت میکنند، و نابود کردن یا غیرفعال کردن زیرساختهای مرتبط، از جمله اما نه محدود به سلاحها، انبارهای سلاح، تونلها و مراکز فرماندهی، توسط این گروههای مسلح غیر دولتی.” با پیشرفت این فرآیند، نظارت بر این که آیا از بین بردن شامل کارخانههای سلاح حزبالله، کارگاههای مونتاژ پهپاد، مراکز آموزشی و دیگر زیرساختهای نظامی، و شاید حتی شبکههای ارتباطی، مؤسسات مالی و تأسیسات رهبری آن میشود، مهم خواهد بود. در مورد خلع سلاح، ضمیمه امنیتی در مورد اینکه آیا این فرآیند توافقی، اجباری یا هر دو خواهد بود، ساکت است و این امکان را برای استفاده از چندین تاکتیک برای دستیابی به این هدف باز میگذارد. با این حال، یک گزینه بهطور خاص رد شده است: ادغام واحدهای حزبالله در LAF، ایدهای که در برخی محافل در حال gaining traction است. طبق بند ۴، بیروت متعهد شده است که اطمینان حاصل کند که “گروههای مسلح غیر دولتی” “هیچ نقش نظامی یا امنیتی و هیچ توانایی مسلحی در هیچکجای لبنان نخواهند داشت.”
بند ۳ بیان میکند که “مناطق آزمایشی” به عنوان “مکانیسمی برای بازگشتهای تدریجی و تأیید شده IDF و استقرارهای LAF” عمل خواهند کرد. در حالی که لبنان و اسرائیل این مفهوم را در مذاکرات قبلی تأیید کرده بودند، آنها هفته گذشته با ایدههای بسیار متفاوتی در مورد اجرای آن به واشنگتن آمدند. بیروت در ابتدا پیشنهاد کرد که IDF از منطقهای در امتداد مرز خارج شود، و سپس غیرنظامیان لبنانی آواره به آن منطقه بازگردند. جای تعجب نیست که اسرائیل از ایده آغاز این فرآیند در محدوده تیراندازی جوامع شمالی خود امتناع کرد. در نهایت، آنها بر روی دو منطقه در شمالتر در “بخش جنوبی لیتانی” توافق کردند. آنها همچنین توافق کردند که مناطق آزمایشی بیشتری “با توافق متقابل” اضافه کنند.
به طور مرتبط، ضمیمه امنیتی دو طرف را به ایجاد یک ابتکار جدید مشترک متعهد میکند—گروه “هماهنگی نظامی دو جانبه برای لبنان” (MCG4L)—برای “عمل کردن ۲۴/۷، مدیریت تداخل، تأیید و اجرای کلی.” این فرآیند گام به گام گسترش کنترل LAF در حالی که حزبالله خلع سلاح و از بین میرود، در نهایت به عنوان گسترش “در سرتاسر لبنان” تصور میشود.
از بین بردن حزبالله در اسرائیل-لبنان
در حالی که مناطق آزمایشی بر خلع سلاح و برچیدن حزبالله در مناطق مشخصی از خاک تمرکز دارند، بیروت همچنین تعهدی وسیعتر برای قطع منابع مالی حزبالله در سرتاسر کشور دارد. همانطور که در بند ۱۱ اشاره شده، دولت متعهد میشود که “از جریان یافتن وجوه به هر نهاد، سازمان یا فرد وابسته به گروههای مسلح غیر دولتی جلوگیری کند” و “بهطور صریح متعهد میشود که از جریان یافتن وجوه بازسازی به گروههای مسلح غیر دولتی و نهادهای مرتبط جلوگیری کند.” (قابل توجه است که ایالات متحده نیز به این تعهد پیوسته است؛ به نکته ۱۱ زیر مراجعه کنید.) تعریف دقیق اینکه چه کسی “وابسته” به حزبالله است و چه چیزی “نهاد مرتبط” محسوب میشود، حیاتی خواهد بود. آیا این شامل شورای جنوب لبنان یا جنبش امل به رهبری نبیه بری، رئیس مجلس، میشود؟ چه درباره شهرداران محلی حزبالله در جوامع جنوب لیتانی؟ در هر صورت، اصل اتخاذ شده در اینجا ابزاری قدرتمند برای کمک به خفه کردن مالی این گروه است.
یکی از زیرمتنهای جالب در این توافق این است که هر دو طرف به طور مکرر با مشکلات و چالشهای یکدیگر همدردی میکنند، که نشاندهنده حس عمیقتری از همدلی متقابل است که معمولاً در چنین اسنادی یافت نمیشود. به عنوان مثال، ممکن است فکر کنید که دولت اسرائیل نسبت به بازگشت غیرنظامیان لبنانی به جنوب لبنان بیتفاوت خواهد بود و به همین ترتیب، دولت لبنان نیز نسبت به وضعیت جوامع شمالی اسرائیل بیتفاوت خواهد بود—آنها معمولاً انتظار میرود که بر اولویتهای ملی خود تمرکز کنند. با این حال، جالب است که این سند حس پیوند این منافع ملی مجزا را منعکس میکند. به عنوان مثال، در بند ۸، “دو کشور تأیید میکنند که بازگرداندن امنیت به جنوب لبنان از طریق استقرار ارتش لبنان، بازگشت ایمن جمعیت غیرنظامی آن و امنیت جوامع شمالی اسرائیل، برای ثبات و صلح بلندمدت ضروری است.” یافتن این درجه از درک همدلانه در هر توافقنامه صلح قبلی عرب-اسرائیل دشوار است.
منتقدان مهارتهای مذاکره لبنان به تعهد مطرح شده در بند ۱۳ “برای اتخاذ اقدامات حسن نیت که نیت مثبت را نشان دهد، از جمله توقف تمام اقدامات خصمانه یا نامطلوب در مجامع سیاسی یا حقوقی بینالمللی، و تعهد به کار برای جستجو و بازگشت بقایای اجساد و آزادی بازداشتشدگان” حمله کردهاند. به طور خاص، مخالفان داخلی دولت لبنان را متهم میکنند که حقوق شهروندان را برای مسئول دانستن اسرائیل در قبال سختیها، آوارگیها و مرگهایی که به دلیل اقدامات نظامی در ماههای اخیر متحمل شدهاند، واگذار کرده است. با این حال، این یک خوانش نادرست از تعهدی است که به نفع هر دو طرف است. به عنوان مثال، در حالی که احتمالاً به این معناست که لبنان دیگر با تحقیقات شورای حقوق بشر سازمان ملل در مورد اقدامات اسرائیل همکاری نخواهد کرد، همچنین نگرانیهای لبنانی را که اسرائیل ممکن است از تلاشهای کنگره ایالات متحده برای قطع یا به شدت مشروط کردن کمکهای نظامی دوجانبه به ارتش لبنان به عنوان مجازات به دلیل عدم اقدام علیه حزبالله حمایت کند، برطرف میکند. به طور قطع، این بند به این معنا نیست که لبنان ناگهان موضع خود را در مورد پرونده دیوان کیفری بینالمللی علیه مقامات اسرائیلی یا پرونده دیوان بینالمللی دادگستری که اسرائیل را به نسلکشی متهم میکند، تغییر خواهد داد—اما این به این دلیل است که لبنان (مانند اسرائیل و ایالات متحده) هرگز پروتکل رم را تصویب نکرده و طرفی از دیوان کیفری بینالمللی نیست، و همچنین هرگز مداخله رسمی در پرونده نسلکشی دیوان بینالمللی دادگستری انجام نداده است.
تعهدات اسرائیل-لبنان و حمایت آمریکایی
نقش ایالات متحده در این توافق عمیق است، همانطور که در بخشهای متعدد متن مشاهده میشود. با کنار هم قرار دادن آنها، دولت ترامپ به موارد زیر متعهد شد:
ارائه “میانجیگری و حمایت” برای دیپلماسی اسرائیل و لبنان (بند ۱)
حمایت از تدوین الحاقیه امنیتی (بند ۲)
تأیید و حمایت از ابتکار منطقه آزمایشی (بند ۳)
رهبری تلاشها برای جلب حمایت بینالمللی و عربی برای این فرآیند (بند ۴)
حمایت و شرکت در “گروه هماهنگی نظامی” برای اطمینان از اجرای آن (بند ۷)
جمعآوری شرکای بینالمللی برای حمایت از بازسازی لبنان (بند ۱۰)
کار کردن با لبنان برای جلوگیری از جریانهای مالی به حزبالله و وابستگان آن (بند ۱۱)
تسهیل مذاکرات اسرائیل و لبنان برای یک توافق نهایی صلح (بند ۱۲)
علاوه بر این، توافق اشاره میکند که “هرگونه کمک جدید ایالات متحده” به لبنان “به شدت مشروط به نقاط عطف قابل تأیید، شفافیت کامل، نتایج نشاندادهشده و نظارت مداوم” خواهد بود—مفاهیمی که به طور ضمنی لزوماً شامل کمکهای موجود ایالات متحده نمیشود.
در نسخههای عمومی گزارششده از الحاقیه امنیتی، نقش واشنگتن به طرز شگفتآوری محدود است و تنها در زمینه تسهیل اجرای آن و میانجیگری در حل و فصل اختلافات ذکر شده است. با این حال، در واقعیت، احتمالاً نقش قویتری برای ایالات متحده به عنوان بازیگر اصلی در ایجاد “یک نهاد ثالث مورد توافق متقابل” که “پاکسازی تمام گروههای مسلح غیر دولتی و زیرساختهای نظامی آنها” در مناطق آزمایشی را تأیید خواهد کرد، به وجود خواهد آمد.
دو نتیجهگیری از تمام این تعهدات آمریکایی واضح است: اول، اینکه ایالات متحده—نه سازمان ملل یا برخی کنسرسیوم کشورهای دیگر—مسئولیت اجرای این توافق را با طرفها بر عهده دارد، و دوم، اینکه دولت ترامپ باید به سرعت یک تیم بیندستگاهی قابل توجه برای اجرای کامل تعهدات واشنگتن تشکیل دهد.
نویسندگان توافق بهطور واضح ایدهای را که ایران نقش مشروعی در تعیین آینده امور سیاسی یا امنیتی لبنان دارد، رد کردند، با وجود اینکه این مفهوم در یادداشت تفاهم ایالات متحده و ایران نهفته است. همانطور که در بند ۶ بیان شده است، “دولت لبنان ادعاهای هر کشور یا بازیگر غیردولتی برای استفاده از زور به نمایندگی از خود بدون مجوز صریحش را رد میکند و تأکید میکند که هر ادعایی از سوی هر کشور یا بازیگر غیردولتی برای انجام نقش نظامی یا امنیتی غیرقانونی است و بر اساس تصمیمات دولت لبنان و برخلاف منافع ملی لبنان است.” بنابراین، جای تعجب نیست که عوامل ارشد ایران در لبنان—حزبالله و امل—این توافق را به شدت محکوم کردهاند. حزبالله به خیابانها آمد تا تهدید به خشونت علیه دولت کند، در حالی که بری این سند را “فتنه” نامید و با افتخار تماس تلفنی خود با همتای ایرانیاش محمد باقر قالیباف را تبلیغ کرد و هماهنگی نزدیک خود با تهران را برجسته کرد. نتیجه این است که لبنان اکنون بهطور واضح نقطه صفر ادعای جمهوری اسلامی برای نقش منطقهای وسیعتر پس از زنده ماندن از جنگ ایران است.
شجاعت و پایداری دولت لبنان نباید دست کم گرفته شود. مسیر کممقاومت برای رئیسجمهور جوزف عون و نخستوزیر نواف سلام این بود که با بری همپیمان شوند، با درخواست یادداشت تفاهم ایالات متحده و ایران برای آتشبس کامل همراهی کنند و از درخواست تهران برای خروج بدون قید و شرط اسرائیل از تمام سرزمینهای لبنانی حمایت کنند. در حالی که این میتوانست واشنگتن را به قطع کمکهای مالی ایالات متحده به ارتش لبنان وادار کند، برخی کشورهای منطقه احتمالاً تفاوت را جبران میکردند. در عوض، رهبران لبنان اذعان کردند که بیشتر مردمشان از دههها جنگ و کنترل ایرانی خسته شدهاند و تصمیم جسورانهای برای رد درخواستهای تهران و ریسک کردن بر روی واشنگتن، اسرائیل و پیگیری صلح اتخاذ کردند. هنوز راه زیادی در پیش است، بهویژه در اجرای وعده خلع سلاح و برچیدن حزبالله، که دولتهای لبنانی از چهار دهه پیش پس از توافق طائف وعده دادهاند. اما این بار نتیجه ممکن است بالاخره متفاوت باشد، زیرا سرنوشت رقم خورده و رقابت بین حامیان و مخالفان توافق به یک بازی صفر-جمع تبدیل شده است.
امیدواریم که دولت اسرائیل—که با طوفانهای سیاسی داخلی خود مواجه است—این لحظه را درک کند و بهعنوان شریک آنچه که این توافق تاریخی پیشبینی میکند، هم در گفتار و هم در عمل عمل کند. از جمله این موارد، باید از اظهارات و اقداماتی که مسیر پیچیده بیروت را دشوارتر میکند، پرهیز کند، با مقامات سیاسی و امنیتی لبنانی در اجرای توافق بهطور نزدیک هماهنگ شود و بهطور خاموش تلاشهای بینالمللی برای حمایت از بازسازی و بهبود لبنان را تشویق کند.
اجرای توافق و اسرائیل-لبنان
هرچند توافق چارچوب یک موفقیت قابل توجه برای دیپلماسی ایالات متحده است—و به ویژه برای وزیر امور خارجه مارکو روبیو—اما همچنین یک بحث داخلی در ایالات متحده را در مورد اینکه آیا ایران تنها بخشی از مشکل در خاورمیانه است یا ممکن است بخشی از راه حل باشد، روشن کرده است. این موضوع اغلب به عنوان یک رقابت بین روبیو و معاون رئیسجمهور جی دی ونس، مدافع اصلی یادداشت تفاهم ایالات متحده و ایران، به تصویر کشیده میشود. تا زمان نگارش این متن، رئیسجمهور ترامپ به طور عمومی در مورد توافق لبنان اظهار نظری نکرده است، هرچند بند 14 “قدردانی عمیق” خود را از “بینش و رهبری” او ابراز میکند. این ممکن است نشان دهد که او هنوز آماده نیست تا حکمی قطعی در مورد این موضوع ارائه دهد—یک منبع بالقوه نگرانی برای هر دو طرف اسرائیل و لبنان، با وجود تماس تلفنی گرم گزارش شده ترامپ با عون در آخر هفته.
نتیجهگیری
توافق اسرائیل و لبنان یک فرصت بینظیر برای ایجاد صلح واقعی بین این همسایگان ارائه میدهد، اما راه پیش رو پر از چالش و شکننده است. با توجه به اینکه گروهی از مخالفان قبلاً اعلام کردهاند که قصد دارند این فرصت را در نطفه خفه کنند، پیشرفت باید سریع و قابل مشاهده باشد.
امروز یک گام مثبت زودهنگام مشاهده شد، زیرا فرمانده ستاد مرکزی ایالات متحده، دریادار برد کوپر، به بیروت سفر کرد تا هماهنگی اجرای الحاقیه امنیتی را با فرمانده ارتش لبنان، ژنرال رودولف هایکل، آغاز کند—این یک حرکت هوشمندانه است با توجه به سابقه او در اولویت دادن به “صلح مدنی” بر اقدامات خلع سلاح حزبالله. واشنگتن باید برای گامهای مفید اضافی، مانند حمایت گستردهتر عربی و بینالمللی از توافق، فشار بیاورد.
اما هیچ چیز نمیتواند جای یک قطعه کلیدی مفقود شده را بگیرد—پذیرش عمومی پرشور توافق توسط خود رئیسجمهور ترامپ. اگر این کار به شیوهای هنرمندانه و به طریقی که تنها او میتواند انجام دهد، انجام شود، میتواند به شدت دیپلماسی اسرائیل و لبنان را تقویت کند بدون اینکه به بدنه اصلی یادداشت تفاهم ایران که او مذاکره کرده آسیب برساند و بدون اینکه تنشها بین معاون رئیسجمهور و وزیر امور خارجهاش تشدید شود.