اجرای تاکتیکی توافقنامه نشانهای از یک نقطه عطف بحرانی در دیپلماسی خاورمیانه است و محیطی ناپایدار را ایجاد میکند که در آن توافقنامه ایالات متحده و ایران تنشهای نظامی سیستمی را به یک الگوی دیپلماتیک بدون پایان منتقل میکند. این کاهش تنش موقت آسیبپذیریهای نهادی قابل توجهی را ایجاد میکند، زیرا توافقنامه ایالات متحده و ایران در نهایت مسائل ساختاری اصلی مربوط به بازدارندگی هستهای، عملیاتهای نیابتی و مسیرهای تجاری دریایی را به نفع تسکین فوری و کوتاهمدت برای بازارهای انرژی جهانی به تعویق میاندازد.
بیش از سه ماه پس از آغاز جنگ ایالات متحده و اسرائیل با ایران در ۲۸ فوریه، توافقنامهای که گزارش شده است به عنوان توافقنامهای بین ایالات متحده و ایران به تصویب رسیده، نه تنها به پایان درگیری نمیانجامد بلکه آن را به مرحله جدیدی منتقل میکند. این توافق کمتر یک توافق صلح است و بیشتر توافقی برای مذاکره در مورد آن، بدون وضوح در مورد پیامدهای شکست است.
اگر به نسخههای گزارش شده از متن توافق اعتماد شود، تقریباً هیچیک از سوالات هستهای، موشکی، شبکههای نیابتی یا امنیت منطقهای که امکان رویارویی نظامی مستقیم را فراهم کرده بود، حل نمیشود. در عوض، تقریباً هر موضوع جنجالی به یک دوره مذاکره شصت روزه به تعویق افتاده است که میتواند و احتمالاً تمدید خواهد شد. این وضعیت یک الگوی سیاسی مناسب ایجاد میکند – وضعیتی که ممکن است به دوره انتخابات میاندورهای ایالات متحده کشیده شود، زمانی که موضع رئیسجمهور ترامپ در مورد ایران ممکن است دوباره تغییر کند.
اگر دیوید فرامکین بهطور مشهور توافقنامه پایان جنگ جهانی اول را به عنوان «صلحی برای پایان دادن به تمام صلحها» توصیف کرده باشد، این توافق در معرض خطر تبدیل شدن به چیزی متفاوت است: صلحی که صلح نبود. بزرگترین خطر بنابراین نه جنگ تمامعیار مجدد است، هرچند که این امر ممکن است. بلکه چیزی بیشتر insidious است: وضعیتی از ناتمامی دیپلماتیک دائمی.
این توافقنامه بر چهار فرضیه استوار است که تعیین میکند آیا به یک توافق پایدار تبدیل میشود یا به مکانیزمی برای به تعویق انداختن رویارویی بزرگ بعدی.
توافقنامه ایالات متحده و ایران بنبست نهادی را عمیقتر میکند
توهم اول: 60 روز میتواند 30 سال خصومت آمریکا و ایران را حل کند اولین توهم این است که 60 روز میتواند آنچه را که سه دهه دیپلماسی ناکام نتوانسته است، حل کند. مفاد گزارش شده به نظر نمیرسد که سوال اساسی در مرکز اختلاف آمریکا و ایران را حل کند: محدودیتهای برنامه هستهای ایران چگونه مدیریت خواهد شد، تحت چه رژیم بازرسی و در ازای چه تخفیفهایی در تحریمها. در عوض، این سوالات را به تعویق میاندازد و طرفین را به گفتوگوهای بیشتر متعهد میکند در حالی که محتوای آن گفتوگوها بدون حل باقی میماند.
این موضوع مهم است زیرا توالی همیشه یکی از سختترین مشکلات در دیپلماسی آمریکا و ایران بوده است. واشنگتن میخواهد که ابتدا ایران تعهداتی ارائه دهد: محدودیتهای هستهای، بازرسیها، احتیاط در منطقه و تضمینهایی در مورد آزادی ناوبری در تنگه هرمز.
تهران میخواهد ابتدا منافع اقتصادی را دریافت کند: تخفیف در تحریمها، دسترسی به داراییهای مسدود شده، معافیتهای صادرات نفت و کاهش فشار نظامی. نتیجه یک مشکل جدی در توالی است که انتظار دارد بازیگران بیاعتماد به گونهای رفتار کنند که گویی اعتماد میتواند از طریق یک جدول زمانی دلخواه و محدود شصت روزه ایجاد شود. خطر، و خطرات زیادی در اساس این یادداشت وجود دارد، نه تنها این است که پنجره 60 روزه به طور کامل شکست بخورد. بلکه خطر این است که به اندازه کافی موفق باشد تا تمدید شود و سپس دوباره تمدید شود، و زمینهساز یک الگوی بحران دائمی گردد.
شکافهای ژئوپلیتیکی در اطراف یادداشت آمریکا و ایران تشدید میشود
توهم دوم: یک توافق دوجانبه میتواند صلح منطقهای تولید کند توافقهای صلح میتوانند شکست بخورند زمانی که ذینفعان منطقهای که منافعشان حل نشده باقی مانده است، هم قابلیت و هم انگیزهای برای خرابکاری داشته باشند. موفقیت یادداشت تفاهم به چندین بازیگر بستگی دارد که طرف آن نیستند. سوال فوریترین این است که آیا آمریکا میتواند به طور معتبر آزادی عملی اسرائیل را محدود کند اگر اسرائیل نتیجهگیری کند که ایران یا حزبالله در حال بهرهبرداری از دوره پس از جنگ برای بازسازی قابلیتهای نظامی در لبنان هستند؟ این یادداشت پاسخ روشنی ارائه نمیدهد و عملیات اخیر نشان میدهد که اینگونه نیست.
آنچه ایران به دست آورده این است که جنگ را به شیوه خود منطقهای کرده است، و آمریکا را متقاعد کرده است که لبنان را در چارچوب مذاکرات شامل کند، و در این فرآیند نشان داده است که هنوز درجهای از قدرت نفوذ، حق وتو و تأثیر در حوزه نفوذ خود در منطقه را حفظ کرده است. به طور مستقیمتر، تهران نفوذ خود بر تنگه هرمز را نشان داد. بازگشایی آن وضعیت پیش از جنگ را بازنمیگرداند. واقعیت پس از جنگ بدتر است، زیرا نه تنها تهران نشان داده است که میتواند به تهدیدی که دههها پیش مطرح کرده بود برای به طور مؤثر بستن تنگه عمل کند، بلکه اکنون ممکن است در موقعیتی باشد که بتواند راهی دائمی برای ادعای حاکمیت بر آن مذاکره کند و «هزینهها» را مطالبه کند.
علاوه بر این، شبکه بازیگران مسلح همسو با ایران – از جمله حزبالله، حماس، شبهنظامیان عراقی و حوثیها – صرفاً ابزارهایی نیستند که تهران بتواند به راحتی آنها را خاموش کند. آنها دارای ساختارهای رهبری، مشوقهای محلی و اقتصادهای سیاسی خاص خود هستند. برخی ممکن است بهطور تاکتیکی همکاری کنند. دیگران ممکن است احتیاط کنند. و برخی دیگر ممکن است بهدلیل اینکه طرفهای رسمی توافق نیستند، مرزهای توافق را آزمایش کنند.
ابعاد خلیج فارس مجموعهای دیگر از سوالات دشوار را مطرح میکند، بهویژه در مورد اینکه چه کسی انتظار میرود به بازسازی ایران کمک مالی کند و تحت چه شرایط سیاسی. اگر انتظار میرود که صندوق پیشنهادی ۳۰۰ میلیارد دلاری برای بازسازی یا سرمایهگذاری از سرمایههای خلیج فارس استفاده کند، سوال غیرقابل اجتناب است: چرا کشورهای خلیج فارس باید بازسازی ایران را بدون امتیازات سیاسی متقابل، تضمینهای امنیتی قابل راستیآزمایی یا تغییرات معنادار در موضع منطقهای تهران تأمین مالی کنند؟ خلیج فارس به دنبال جلوگیری از جنگ دیگری است، به همین دلیل بسیاری از پایتختها، از جمله دوحه، بهطور فعال در دستیابی به این توافق مشارکت داشتند. اما آیا این به این معناست که خلیج فارس به دنبال یارانه دادن به بازسازی ایران بر اساس شرایطی است که عمدتاً توسط واشنگتن و تهران شکل گرفته است؟
ابهام دیپلماتیک مانع یادداشت تفاهم آمریکا و ایران
توهم سوم: ابهام امروز انعطافپذیری فردا را ایجاد میکند. به نظر میرسد واشنگتن توافق را بهعنوان یک چارچوب مشروط ارائه میدهد: ایران تنها در صورتی از مزایای اقتصادی برخوردار خواهد شد که به محدودیتهای هستهای، بازرسیها و بازگشایی تنگه هرمز پایبند باشد. تهران همان سند را بهعنوان شناسایی حاکمیت ایرانی، پایان فشار نظامی آمریکا، راهی برای کاهش تحریمها و مسیری به سوی بهبود اقتصادی میخواند. اگر طرفها نتوانند بر سر آنچه که توافق کردهاند به توافق برسند، اجرای توافق به خطر میافتد و به مذاکرهای با نامی دیگر تبدیل میشود.
تجربه طرح صلح ۲۰ مادهای رئیسجمهور ترامپ برای غزه باید انتظارات را در مورد ایران تعدیل کند. در روی کاغذ، این طرح نقشهراهی از آتشبس به سمت تثبیت در غزه ارائه میداد، اما در عمل، اجرا بهدلیل اینکه طرفها معانی بنیادی متفاوتی به تعهدات یکسان میدهند، فلج شده است.
خطر یادداشت تفاهم ایران تکرار الگوی مذاکرات به تعویق افتاده، ابهام (که به عنوان «طرح» پنهان شده است) و اجرای مرحلهای (باز و دشوار برای تأیید) است. ابهام آن ممکن است در تأمین امضاها مفید باشد. اما در عمل «عدم وجود سلاح هستهای» چه معنایی دارد اگر غنیسازی، ذخایر اورانیوم با غنای بالا و بازرسیها همچنان مشمول مذاکرات بیشتر باشند؟ تسهیل تحریمها چه معنایی دارد اگر معافیتهای نفتی، دسترسی به بانکداری و داراییهای مسدود شده در زمانهای مختلف حرکت کنند؟ آتشبس منطقهای چه معنایی دارد اگر اسرائیل طرف نباشد، حزبالله طرف نباشد و میليشیاهای عراقی به متن پایبند نباشند؟
یادداشت تفاهم آمریکا و ایران به گروههای خودکامه قدرت میدهد
توهم چهارم: بهبود اقتصادی باعث اعتدال سیاسی در داخل ایران میشود. سوال در مورد تسهیل تحریمها و داراییهای آزاد شده در حال حاضر در برخی از نقاط خاورمیانه به عنوان نشانهای از شکست آمریکا خوانده میشود؛ اگر نه خسارات جنگ، پس چیزی نزدیک به تسلیم به ایران.
این درک ممکن است بیش از حد بزرگنمایی شده باشد، اما واشنگتن کار کمی برای چارچوببندی توجیه استراتژیک این سیاست انجام داده است. به نظر میرسد استدلال آمریکا بر نیاز به تشویق ایران برای بازگرداندن آزادی عبور از تنگه هرمز، خودداری از حملات بیشتر به زیرساختهای خلیج و ورود به مذاکرات پیگیر در مورد پرونده هستهای استوار باشد. اما با ارائه تسهیل اقتصادی قبل از حل مسائل سختتر، واشنگتن در خطر است که کاهش تنش را کمتر به عنوان اهرم و بیشتر به عنوان پرداخت برای خودداری نشان دهد. بازسازی اقتصادی سیاسی خنثی نیست.
مهمترین سوال حول این موضوع خواهد بود که کدام بازیگران و شبکهها در داخل ایران کنترل ورود وجوه را در دست دارند، چه کسی آن را توزیع میکند و چه کسی از آن بهرهمند میشود. ایران تحت فشار اقتصادی شدید وارد جنگ شد. ایرانیان عادی با تورم، سقوط ارز، کاهش سطح زندگی و سالها سرکوب سیاسی مواجه بودهاند. به طور نظری، دوره پس از یادداشت تفاهم ممکن است فرصتهایی برای اشکال جدیدی از سیاست ایجاد کند، از جمله صداهای اصلاحطلب، مخالف و جامعه مدنی که استدلال میکنند تسهیل تحریمها و بازسازی باید رفاه عمومی را به جای بهبود نظامی در اولویت قرار دهد.
اما آن فرصتها ناپایدار هستند و نباید بیش از حد بزرگنمایی شوند. اگر چیزی باشد، جنگ به یک نظم سیاسی ترکیبی قدرت داده است که در آن ساختار قدیمی روحانی-انقلابی به طور فزایندهای با سپاه پاسداران انقلاب اسلامی (IRGC) تقویت شده ادغام میشود. در چنین سیستمی، تسهیل تحریمها میتواند شبکههایی را غنی کند که بهترین موقعیت را برای به دست آوردن قراردادهای بازسازی، هدایت سرمایهگذاری و کنترل دسترسی به سرمایه خارجی دارند.
اگر منابع بازسازی و داراییهای آزاد شده از طریق کانالهای غیرشفاف، شرکتهای وابسته به سپاه پاسداران و واسطههای سیاسی مرتبط هدایت شوند، نتیجهای جز اعتدال نخواهد بود. استدلال در خلاف این، نادیده گرفتن این واقعیت است که سناریوی محتملتر، تحکیم رژیم با جریان نقدی بهتر است. بهبود اقتصادی تنها زمانی میتواند از تغییر سیاسی حمایت کند که با پاسخگویی، شفافیت و توزیع مجدد قدرت همراه باشد.
سایهافکنی بحران مزمن بر یادداشت تفاهم آمریکا و ایران
آیا استراتژی آمریکا وجود دارد؟ تاریخ تنشهای آمریکا و ایران پس از ۱۹۷۹ بهطور طولانی انتظار داشته است که رویارویی مستقیم، زمانی که رخ دهد، نتیجهای قاطع به همراه خواهد داشت: یا فروپاشی قدرت قهری جمهوری اسلامی یا تأیید توانایی ایران در مقاومت در برابر فشارهای آمریکایی. هیچیک بهطور کامل یا رضایتبخش محقق نشده است. در عوض، جنگ در حال حاضر در ابهام به پایان رسیده است. ممکن است چندین توضیح موقتی برای این وضعیت و معنای آن از منظر «تصویر بزرگ» وجود داشته باشد.
آمریکا ممکن است در تلاش باشد تا زمان بخرد، از وقوع «فاجعه اقتصادی» مشابه رکود بزرگ که ترامپ به آن اشاره کرده، جلوگیری کند و بازگشایی تنگه را بهعنوان اولویت قرار دهد. بهنظر میرسد یادداشت تفاهم نشاندهنده یک چرخش دیگر از سوی ترامپ به سمت دادن فرصت به دیپلماسی باشد، در حالی که تهدید اقدام نظامی آینده را بهطور قاطع روی میز نگه میدارد. در پایان نشست گروه هفت، ترامپ گفت: «اگر آنها توافق را نقض کنند، ما آنها را به شدت بمباران خواهیم کرد.»
از سوی دیگر، پایان خصومتها به ایران این امکان را میدهد که بقای خود را ادعا کند، از کاهش تحریمها بهرهمند شود، به مزایای مالی دست یابد و اعتبار خود را در جنوب جهانی افزایش دهد. در سطح کلان، یک بازسازی وسیعتر از نظم بینالمللی در حال انجام است و پایان بحران ایران تنها بخشی از این تغییرات تکتونیکی وسیعتر است. بهنظر میرسد سیاست آمریکا در خاورمیانه بهطور فزایندهای تحت تأثیر تمایل به کاهش اولویت ایران بهعنوان یک اولویت مرکزی آمریکا شکل میگیرد، در حالی که توجه استراتژیک بر رقبای بزرگقدرتی مانند چین و روسیه متمرکز میشود. در این خوانش، ایران دیگر مشکل تعریفکننده آمریکا برای حل نیست، بلکه بهطور فزایندهای یک مشکل خاورمیانهای است که باید توسط بازیگران منطقهای خود مدیریت شود.
یک خاورمیانه پس از آمریکا در کوتاهمدت ظهور نخواهد کرد. آمریکا بهطور نظامی حاضر خواهد ماند، از نظر دیپلماتیک تأثیرگذار و از نظر اقتصادی مرتبط خواهد بود. بهطور موازی، کشورهای خلیج فارس بهدنبال ایجاد شراکتهای متنوع دفاعی، اطلاعاتی، انرژی و فناوری با اروپا، چین، ترکیه، هند و دیگران خواهند بود. این تنوعسازی زمان خواهد برد و بهطور ناگهانی استقلال استراتژیک تولید نخواهد کرد.
به این موضوع یک احتمال دوم مرتبط است. با درک این که رژیم ایرانی فروپاشی نیافته است، واشنگتن ممکن است اکنون در تلاش باشد تا رویکرد متفاوتی را اتخاذ کند: ادغام تدریجی ایران در اقتصاد جهانی، تشویق سرمایهگذاری در بخشهای نفت و گاز آن، و آغاز یک فرآیند طولانیتر برای بازگشت و در نهایت عادیسازی. اگر این تلاش موفقیتآمیز باشد، این امر میتواند مشکل ایالات متحده و ایران پس از سال ۱۹۷۹ را از حالت سکون خارج کرده و واقعیت استراتژیک متفاوتی در خاورمیانه ایجاد کند. بدون شک ترامپ این را به عنوان نقطه پایانی مطلوب خواهد دید: نه تنها پایان جنگ، بلکه ادعای باز کردن ایران. اینکه آیا او میتواند این چرخها را به حرکت درآورد، موضوعی کاملاً متفاوت است.
در عوض، آنچه ممکن است در نهایت با آن مواجه شویم، قوس بحران دائمی است، جایی که ایالات متحده و ایران در چرخههای تشدید و کاهش تنش گرفتار شدهاند، که با تهدیدات نظامی و حملات احتمالی شکسته میشود، و پیشرفت قابل توجهی در مسائل اساسی که جنگ ۲۸ فوریه را اجتنابناپذیر کرد، وجود ندارد.