سقوط یادداشت تفاهم ورسای در ژوئن، خطر وجودی نهفته در هر تلاش دیپلماتیک گسترده بین واشنگتن و تهران را نمایان کرد. مذاکرات آمریکا و ایران اکنون با لحظهای از آسیبپذیری شدید روبرو هستند، جایی که فاصله بین بلاغت سیاسی حداکثری و نتایج فنی قابل دستیابی به حدی گسترش یافته که دعوت به رویارویی نظامی مجدد میکند.
برنامه جامع اقدام مشترک اصلی، که در سال ۲۰۱۳ مذاکره شد، به همین دلیل که جامعیت را به نفع یک توقف توالیدار و قابل راستیآزمایی رد کرد، آموزندهترین الگو باقی مانده است. با قفل کردن فعالیتهای هستهای خطرناکترین در حالت یخ، در حالی که تسهیلات محدود و قابل بازگشت تحریمها را هدایت میکرد، این توافق موقت الگوی دیپلماتیکی ایجاد کرد که به اندازه کافی پایدار بود تا در برابر اختلافات اجرایی و حملات سیاسی داخلی مقاومت کند. مذاکرات معاصر آمریکا و ایران به همان اولویتبندی بیرحمانه نیاز دارد.
مذاکرهکنندگان باید درهمتنیدگیهایی مانند آینده سیاسی لبنان و ساختار تولید موشکهای ایرانی را کنار بگذارند و به جای آن هر دو طرف را به دو هدف قابل دستیابی متعهد کنند: بازگشایی بدون قید و شرط تنگه هرمز به روی ترافیک بینالمللی و ایجاد یک رژیم شفافیت هستهای پایهای و قابل راستیآزمایی. بدون این انضباط، هر متن جدید الگوی ورسای را در وعدههای بیش از حد و تحویلهای کمتر تکرار خواهد کرد و تحت وزن تفسیری خود فرو خواهد ریخت و بحران را که برای خاموش کردن آن طراحی شده بود، دوباره شعلهور خواهد کرد.
چرا مذاکرات آمریکا و ایران به خودداری نیاز دارد
در تاریخ ۲ اوت، رئیسجمهور ترامپ اعلام کرد که از آغاز یک تشدید نظامی وسیع علیه ایران عقبنشینی میکند و به نگرانیهای کشورهای منطقه و گزارشهای پیشرفت جدید در راستای یک توافق اشاره کرد. از آن زمان، به نظر میرسد دیپلماسی افزایش یافته است، با صحبت از توافقی نزدیکمدت بین ایران و عمان در مورد استفاده از تنگه هرمز. تهران ادعا میکند که تا زمانی که ایالات متحده اقداماتی برای بازگشت به یادداشت تفاهم ژوئن (MOU) انجام ندهد، مانند لغو محاصره تجارت غیرانسانی ایران و لغو تحریمها بر فروش نفت، تنگه را باز نخواهد کرد. اگر تهران به این موضع پایبند باشد، آنگاه باید مذاکرات مستقیم با واشنگتن را از سر بگیرد.
در این صورت، دولت ترامپ باید چه رویکردی را در مذاکرات برای توافق جدید اتخاذ کند و چه اقداماتی باید انجام دهد تا اطمینان حاصل کند که این توافق بیشتر از یادداشت تفاهم اولیه دوام میآورد؟ برای داشتن حتی حداقل موفقیت، مقامات آمریکایی باید بر روی توافقی سادهتر و شفافتر تمرکز کنند که دو عنصر کلیدی را در اولویت قرار دهد: بازگشایی تنگه و آبراههای اطراف آن به روی عبور بینالمللی و به دست آوردن تصویری دقیق و بهروز از وضعیت برنامه هستهای ایران به منظور کاهش نگرانیها از احتمال وقوع یک بحران.
گامهای فوری
برای شروع، دولت باید نگاهی صادقانه و باز به یادداشت تفاهمی که ترامپ در ورسای امضا کرد، بیندازد تا ببیند چه اشتباهی رخ داده است. زبان نامشخص و مجموعه مسائل بسیار گسترده آن سند به درجه دشواری که از قبل وجود داشت، افزوده است.
خوشبختانه، یک نمونه خوب از توافق موقت قبلی وجود دارد که واشنگتن میتواند برای الهام و جزئیات به آن مراجعه کند. در نوامبر ۲۰۱۳، چین، فرانسه، آلمان، روسیه، بریتانیا، ایالات متحده و ایران برنامه جامع اقدام مشترک (JPOA) را اعلام کردند (که نباید با توافق بسیار گستردهتر JCPOA که در سال ۲۰۱۵ به دست آمد، اشتباه گرفته شود).
اوایل مذاکراتی که منجر به JPOA شد، مذاکرهکنندگان ایرانی و آمریکایی (از جمله نویسنده) متوجه شدند که نمیتوانند به تمام مسائل لازم برای رسیدن به یک توافق کامل در مورد نگرانیهای ایالات متحده و ایران بپردازند—حتی اگر فقط به آرزوهای هستهای تهران و درخواست برای کاهش تحریمها بپردازند. خطر از خرابکاران یا بدشانسی بسیار زیاد بود، بنابراین تصمیم گرفته شد که برای یک توافق کوتاهتر و کوچکتر تلاش شود که بتواند فضایی برای مذاکرات بیشتر ایجاد کند و در عین حال تنشها را کاهش دهد.
البته، یادداشت تفاهم ورسای و JPOA معادلهای کاملی نیستند—به ویژه به دلیل جنگ ایران در سال جاری. با این حال، چندین درس مهم از مقایسه این دو میتوان گرفت.
آیا میتوانید دامنه را به اندازه کافی محدود کنید؟
درس ۱: دامنه خود را با دقت انتخاب کنید. بر خلاف برنامه اقدام مشترک (JPOA)، یادداشت تفاهم (MOU) شامل مسائل زیادی بود، مانند پایان دادن به درگیری در لبنان، بازگشایی تنگه هرمز، لغو محاصره ایالات متحده، اشاره به ساختار بازسازی پس از جنگ ایران، رسیدگی به مسئله هستهای، ترسیم تسهیلات آینده برای کاهش تحریمها و غیره. مذاکرهکنندگان با گنجاندن تعهداتی به نمایندگی از طرفهای غیرمشارکتکننده در یادداشت تفاهم (مانند بیروت) و افزودن زبانی که به راحتی مستعد تفسیرهای متفاوت در مورد هرمز بود، کار خود را دشوارتر کردند.
تقاضای شفافیت هستهای ملموس
درس ۲: توافق خود را به گونهای تنظیم کنید که توضیح آن آسان و اجرای آن ساده باشد. برخی از بخشهای یادداشت تفاهم ورسای این آزمون را پاس میکنند. به عنوان مثال، هم برنامه اقدام مشترک (JPOA) و هم یادداشت تفاهم (MOU) ایران و ایالات متحده را ملزم به متوقف کردن برنامههای هستهای و تحریمی خود در وضعیت موجود کردند. با این حال، اختلافات شدید در سایر مسائل بروز کرد و یادداشت تفاهم به خاطر آن آسیب دید.
به عنوان مثال، پس از اعلام توافق در ژوئن، ایالات متحده تلاش کرد تا ادعا کند که ایران به امتیازات هستهای قابل توجهی تن داده و موافقت کرده است که کل برنامه را تحت بازرسیهای آژانس بینالمللی انرژی اتمی (IAEA) قرار دهد. با این حال، متن واقعی یادداشت تفاهم هیچگونه تعهدی در این زمینه ارائه نمیداد و ایران این ادعا را که بخشی از مذاکرات بوده است، رد کرد. در مقابل، برنامه اقدام مشترک (JPOA) به تفصیل توضیح میدهد که چگونه ایران برنامه هستهای خود را معکوس خواهد کرد، با زبانی خاص که نحوه همکاری آن با تلاشهای تأیید IAEA و رقیق کردن ذخایر غنیشدهترین اورانیوم خود را به طور فوری مشخص میکند.
تعریف تسهیلات تحریمی بدون ابهام
زبان یادداشت تفاهم در مورد تسهیلات تحریمی واضحتر و خاصتر از مفاد هستهای بود. به عنوان مثال، این یادداشت ایالات متحده را ملزم به لغو کلی همه انواع تحریمها بر فروش نفت ایران کرد—امتیازی که وقتی دولت بلافاصله پس از آن مجوز عمومی X را صادر کرد، حتی سخاوتمندانهتر شد. یادداشت تفاهم همچنین به ایران اجازه داد تا به میلیاردها دلار از منابع محدود شده در خارج دسترسی پیدا کند، بدون محدودیت و “کاملاً قابل استفاده برای پرداخت به هر ذینفع نهایی” که توسط تهران تعیین شده است.
با این حال، دولت سیگنالهای متناقضی درباره پایبندی ایالات متحده به توافق ارسال کرد و بهطور عمومی استدلال کرد که ایران محدودیتهای شدیدی را بر روی وجوه محدود شده پذیرفته است. اجرای مفاد تسهیلات یادداشت تفاهم بهطور طبیعی به دلیل ماهیت پیچیده چنین فرآیندهایی به تأخیر میافتاد، اما واشنگتن به تهران دلیلی داد تا هرگونه تأخیر را بهعنوان یک تله یا نشانهای از بدعهدی تلقی کند.
در مقابل، شرایط توافق موقت هستهای (JPOA) در زمینه تسهیلات تحریمی بسیار محدودتر بود. ایالات متحده توافق کرد که “یک کانال مالی برای تسهیل تجارت انسانی” با طرفهای مشخص ایجاد کند و بهطور مؤثر به واشنگتن حق وتو درباره اینکه چه کسی میتواند پرداخت شود و از چه حسابهایی، را داد. همچنین، JPOA کاهشهای فروش نفت را متوقف کرد و نه پایان داد و ایران را به “مقدار توافق شدهای از درآمدهای نگهداری شده در خارج” محدود کرد که در نهایت به ۷۰۰ میلیون دلار در ماه رسید. تهران این زبان را پذیرفت، بنابراین وقتی مسائل اجرایی بعداً به وجود آمد، بهعنوان یک مشکل فنی برای حل و فصل تلقی شد و نه یک نقض سیاسی عمده بین دو طرف.
مدیریت انتظارات عمومی در اوایل
درس ۳: مدیریت بهتر انتظارات خارجی. یادداشت تفاهم ورسای از توصیفهای نادرست که در طول مرحله مذاکره به آن چسبیده بود، رنج میبرد. قبل از اینکه توافق کامل شود، دولت ترامپ اعلام کرد که نتیجه یک رویکرد “عملکرد محور” خواهد بود که در آن تهران تنها در ازای انجام اقداماتی تسهیلات دریافت خواهد کرد و اینکه امتیازات قابل توجهی از ایران شامل خواهد شد، مانند “حذف مواد غنیشده، تخریب زیرساختهای غنیسازی، محدود کردن تولید موشک و پایان دادن به حمایت ایران از نمایندگان تروریستیاش در منطقه.” این توصیفهای دوربرد در بیانیههای مطبوعاتی با پروفایل بالا که بلافاصله پس از امضای توافق صادر شد، تکرار شد.
با این حال، در نهایت، متن واقعی یادداشت تفاهم درباره امتیازات خاص ایران بسیار کم گفت. نتیجه این بود که نوعی سرگیجه برای کسانی که مذاکرات را با دقت دنبال کرده بودند، ایجاد شد—احساسی که زمانی تشدید شد که یادداشت تفاهم بهطور خاص تسهیلات تحریمی آیندهای را که به ایران وعده داده شده بود، توصیف کرد. این توافق اساساً تمام برنامه تحریمی ایالات متحده علیه ایران را بر روی میز قرار داد؛ حتی به نظر میرسید که تمام این تحریمها در هر توافق نهایی با تهران لغو خواهد شد.
در مقابل، JPOA انتظارات برای مذاکرات آینده را تنها به صورت کلی ترسیم کرد. مهمتر اینکه، دامنه مذاکرات کوتاهمدت را به مسائل با اولویت بالا در سال ۲۰۱۳ محدود کرد—یعنی، ارائه تسهیلات احتمالی از تحریمهای هستهای (نه تمام تحریمها) در حالی که برنامه هستهای را به گونهای بازسازی میکند که با نیازهای عملی، صلحآمیز و غیرنظامی سازگار باشد نه نیازهای نظامی. JPOA همچنین بهطور صریح بهعنوان یک توافق ششماهه و مبنایی برای مذاکرات آینده توصیف شد—هیچ چیز بیشتر. اکنون وظیفه این است که زبان مشابهی برای سال ۲۰۲۶ پیدا شود.
طراحی مذاکرات پایدار ایالات متحده و ایران
بسته به اینکه وقفه اخیر در خصومتها چگونه پیش برود، مقامات ایالات متحده ممکن است به زودی فرصت دیگری برای مذاکرات مستقیم با ایران داشته باشند، که احتمالاً بر اساس یادداشت تفاهم ورسای خواهد بود. برای جلوگیری از تکرار اشتباهات آن توافق، دولت ترامپ باید بر روی سه وظیفه تمرکز کند.
نخست، یک یا دو مسئله را انتخاب کرده و ایران را متقاعد کند که بر روی آنها نیز تمرکز کند، به جای اینکه سعی کند به تمام شکایات و نگرانیهای موجود بین دو طرف رسیدگی کند. مذاکرات جدید احتمال بیشتری برای به ثمر نشستن خواهند داشت اگر به منبع فوری بحران کنونی—تشدید به جنگ در بهار گذشته و مسدود شدن آبراههای بینالمللی از آن زمان—پرداخته شود و در عین حال شانس بروز یک بحران بزرگ دیگر در آینده کاهش یابد.
منبع آن بحران بالقوه آینده احتمالاً ترکیبی از برنامههای موشکی، پهپادی و هستهای ایران است. رسیدن به توافق در مورد موشکها یا پهپادها بعید به نظر میرسد و از اهداف فوری و قابل دستیابی که در بالا ذکر شد، منحرف خواهد کرد.
با این حال، رسیدن به توافقات محدود که شفافیت در وضعیت هستهای ایران را بهبود بخشد ممکن است امکانپذیر باشد—بهویژه از آنجا که آژانس بینالمللی انرژی اتمی تجربه زیادی در داخل این کشور دارد و رویههای استانداردی برای بازرسی از برنامههای هستهای دارد (برخلاف موشکها و پهپادها که نیاز به یک سازمان یا مکانیزم جدید برای انجام تأیید مؤثر دارند). این موضوع بهویژه فوری است زیرا مقامات ایالات متحده به نظر نمیرسد که بدانند ایران چند سانتریفیوژ غنیسازی باقیمانده دارد، کجا هستند یا چه کاری ممکن است انجام دهند، که خطر واقعی بحران هستهای درازمدت را افزایش میدهد.
دوم، تمرکز بر این است که متن بعدی را به درستی تهیه کنید، صرف نظر از اینکه چقدر محدود باشد. در سال ۲۰۱۳، حداقل اعتماد حداقلی بین ایالات متحده و ایران وجود داشت، با وجود دههها تنش. این امر به طراحان توافق موقت مشترک (JPOA) این امکان را داد که در جاهایی که ممکن است به مذاکرات آینده کمک کند، ابهام خلاقانهای را وارد کنند، در حالی که در مورد زبان و مفاهیم زیرین مرتبط با وظایفی که باید به سرعت انجام شوند، بسیار مشخصتر بودند. حتی در آن زمان، دو طرف هنوز به چندین هفته (نوامبر ۲۰۱۳-ژانویه ۲۰۱۴) نیاز داشتند تا سوالات باقیمانده در مورد اجرای توافق را حل و فصل کنند.
امروز، طرفها به هیچ وجه به آن سطح حداقلی از اعتماد متقابل نزدیک نیستند، بنابراین زبان هر توافق جدید باید حتی واضحتر باشد و مراحل آن باید بهطور دقیقتری ترتیب داده شود. بار دیگر، همه چیز نباید به طور همزمان اتفاق بیفتد. به عنوان مثال، ایالات متحده و ایران میتوانند بر سر اقداماتی فوری توافق کنند که بهطور خاص بیان میکند هر یک چه اقداماتی را در تنگه هرمز بهطور فوری انجام خواهند داد، در حالی که همچنین تاریخی برای اجرای مراحل دیگر در آینده تعیین میکنند.
سوم، تلاشهای ارتباطی و اعتمادسازی را بر حداقل الزامات توافق متمرکز کنید: حفظ آتشبس و بازگشایی آبراههای مسدود شده. بخشی از این تلاش میتواند از طریق انضباط بیشتر در ارتباطات صورت گیرد، اگرچه با توجه به وضعیت سیاسی کنونی ایالات متحده، این ممکن است دشوار باشد. هر دو طرف همچنین باید بر روی از سرگیری اقدامات اعتمادسازی متوقف شده خود تمرکز کنند، مانند ایجاد سلول تفکیک که فرماندهی مرکزی ایالات متحده و سپاه پاسداران انقلاب اسلامی ایران (IRGC) قرار بود در ژوئن ایجاد کنند.
یک اقدام بالقوه مفید دیگر میتواند باز کردن یک حساب امانی باشد که درآمدهای نفتی ایران که در خارج محدود شدهاند، در آن جمعآوری شده و سپس بهصورت ماهانه به تهران آزاد شود—به شرطی که ترافیک دریایی بدون وقفه باقی بماند. برای کمک به اطمینان بخشی به ایران، کنترل این حساب میتواند به یک طرف سوم (شاید پاکستان که در سال جاری نقش رهبری در میانجیگری داشته است) واگذار شود. مذاکرهکنندگان همچنین میتوانند شرایط مشخصی برای استفاده از این پول تعیین کنند (به عنوان مثال، صرفاً برای اهداف انسانی).
هیچیک از موارد فوق با توجه به آنچه که تا کنون بین طرفها اتفاق افتاده، آسان نخواهد بود. با این حال، با توجه به منافع منطقهای و جهانی، ارزش دارد که دوباره به دیپلماسی روی آورد—به شرطی که مذاکرهکنندگان آماده یادگیری از اشتباهات اخیر خود باشند.