تنگه هرمز شاهد یک تغییر پیچیده از اختلالات قهری به اجبار بوروکراتیک است، زیرا تهران از سازمان جدید تنگه خلیج فارس برای تحمیل هزینهها و مجوزها بر حمل و نقل جهانی استفاده میکند. برای از بین بردن مؤثر این طرح، واشنگتن باید درک کند که کنترل هوشمند به عنوان یک ابزار جنگ ترکیبی عمل میکند که ادعاهای قانونی را با آزار دریایی ترکیب میکند. بنابراین، مقابله با کنترل هوشمند ایران نیاز به بازدارندگی نظامی ندارد بلکه به یک کمپین اقتصادی و دیپلماتیک هماهنگ نیاز دارد که به PGSA هیچ مشروعیت یا اکسیژن تجاری ندهد.
محدودیتهای نظامی کنترل هوشمند ایران نمایان میشود
در هفته گذشته، تبادلهای نظامی بین ایران و ایالات متحده، هر دو طرف همچنین در تلاشند تا اقتدار خود را بر حمل و نقل تجاری از طریق تنگه هرمز تحمیل کنند. در تاریخ ۲۹ مه، فرماندهی نیروی دریایی مرکزی ایالات متحده یک هشدار مستقیم به دریانوردان صادر کرد که اعلام کرد عملیات نظامی به زودی در شمال شبهجزیره مسندم عمان انجام خواهد شد و هشدار داد که هر کشتی مشکوک به مشارکت در فعالیتهای مینگذاری ممکن است مورد حمله یا اقدامات دیگر قرار گیرد.
این اطلاعیه همچنین بهطور مشخص به آنها دستور داد که عبور و مرور خود را با مقامات نیروی دریایی ایالات متحده هماهنگ کنند و نه با هر طرح مجوز ایرانی. با این کار، NAVCENT بهطور مستقیم به تلاش تهران برای تحمیل سیستم کنترل خود، یعنی سازمان تنگه خلیج فارس (PGSA) چالش کشید و در واقع رد دیپلماتیک واشنگتن از آن طرح را به آغاز یک برنامه مشخص برای اجرای آزادی ناوبری تبدیل کرد. با این حال، اقدامات بیشتری در چندین جبهه لازم است تا اطمینان حاصل شود که کارایی PGSA به عنوان ابزاری برای مداخله و اجبار قبل از اینکه بتواند آسیب بیشتری وارد کند، به پایان برسد.
عوامل داخلی و پاسخهای خارجی به کنترل هوشمند ایران
سازمان PGSA که چهار هفته پیش اعلام شد و در تاریخ ۲۰ مه رسمی شد، در تلاش است تا محدودیتها و عوارضی را بر هر کشتی که وارد یک “منطقه نظارتی” تقریباً ۲۲,۰۰۰ کیلومتر مربعی میشود، تحمیل کند.
<p
مرز شرقی این منطقه از کوه مبارک در ایران تا کمی جنوب فجیره در امارات متحده عربی گسترش مییابد، در حالی که مرز غربی آن از انتهای جزیره قشم تا امالقیوین کشیده شده است. ایران به کشتیها دستور داده است که پیشاپیش تردد خود را با PGSA هماهنگ کنند، مجوز دریافت کنند، تحت بازرسیهای مربوط به “امنیت” و “رعایت محیط زیست” قرار گیرند، تضمینهای مالی ارائه دهند، هزینههای “بیمه” را از طریق پلتفرم ارز دیجیتال “هورمز سیف” که توسط وزارت امور اقتصادی و دارایی ایران تأسیس شده، پرداخت کنند و از مسیرهای جایگزین شمال و جنوب جزیره لارک (که به عنوان کریدورهای اجتناب از مین توجیه شدهاند) پیروی کنند.
PGSA پیشرفتهترین تحول مفهوم “کنترل هوشمند” تهران در طول یک دهه گذشته است که قبلاً شامل اختلال انتخابی، بازرسیها و جلوگیری از ورود کشتیهای “مخالف” بود، در حالی که از بستن کامل تنگه خودداری میکرد. این مقام جدید همچنین به طور مستقیم بر اساس تمرینات دریایی پیش از جنگ که توسط سپاه پاسداران انقلاب اسلامی (IRGC) تحت عنوان “کنترل هوشمند تنگه هرمز” برگزار شده بود، بنا شده است و همچنین یک لایحه پیشنهادی پارلمانی که توسط قانونگذاران تندرو در آوریل پیش برده شده است.
در داخل کشور، رژیم احتمالاً قصد دارد PGSA را به عنوان یک فریاد تجمعی در میان افزایش درد اقتصادی و عدم قطعیت سیاسی به کار گیرد. در سطح بینالمللی، این طرح همزمان با تشدید مذاکرات ایالات متحده و ایران درباره یک یادداشت تفاهم بالقوه است که هدف آن شکستن بنبست از طریق بازگشایی تنگه و کاهش محاصره دریایی ایالات متحده بر بنادر ایرانی است. با تأکید بر نظارت عمیق در آبهای امارات و ارائه پروتکلهای مشترک ایرانی-عمانی برای “مدیریت” این آبراه، تهران قصد دارد واقعیتهای موجود را تثبیت کند، امتیازاتی استخراج کند و قدرت وتوی خود را بر جریانهای انرژی جهانی قبل از هر توافقی عادیسازی کند.
پاسخهای اولیه به این طرح سریع و منفی بوده است. امارات متحده عربی بلافاصله این منطقه را به عنوان نقض آشکار حاکمیت خود رد کرد؛ همچنین با بحرین، کویت، قطر و عربستان سعودی همکاری کرد تا هشدارهای مشترکی از طریق سازمان دریانوردی بینالمللی (IMO) صادر کند و از اپراتورهای تجاری بخواهد که از این طرح پیروی نکنند.
در واشنگتن، وزارت خزانهداری در تاریخ ۲۷ مه PGSA را به عنوان یک طرح اخاذی مرتبط با IRGC تعیین کرد و هر بانکی، بیمهگر یا نهاد دیگری را در صورت همکاری با این طرح در معرض تحریمهای ثانویه قرار داد. این تعیین بر اساس یک هشدار خزانهداری در تاریخ ۱ مه بود که به اپراتورها هشدار میداد که در صورت پیروی از درخواستهای ایران برای پرداخت عوارض (چه به صورت ارز فیات، داراییهای دیجیتال یا “اهدای” غیرنقدی) یا حتی در صورت ارائه اطلاعات حساس کشتی در ازای عبور، در معرض تحریم قرار خواهند گرفت.
در همین حال، ایران در هفته گذشته provocations نظامی خود را افزایش داده است، از جمله تلاشهای مینگذاری در تاریخ ۲۵ مه، حملات به کشتیرانی بینالمللی در نزدیکی آبهای عمان و عراق در تاریخهای ۲۶ مه و ۱ ژوئن، و حملات موشکی و پهپادی سپاه پاسداران انقلاب اسلامی در تاریخهای ۲۷ و ۳۱ مه. این اقدامات منجر به حملات ایالات متحده به زیرساختهای سپاه پاسداران در بندرعباس، سیریک و قشم شد؛ در پاسخ، ایران موشکهایی به سمت یک پایگاه آمریکایی در کویت شلیک کرد.
هیچ مبنای قانونی برای کنترل هوشمند ایران وجود ندارد
تهران بارها ادعا کرده است که PGSA یک سازوکار قانونی مشروع برای مدیریت تنگه است، اما این ادعاها هیچ مبنایی در حقوق بینالملل ندارند. طبق مواد ۳۷-۳۸ و ۴۴ کنوانسیون سازمان ملل در مورد حقوق دریا (UNCLOS)، هرمز به عنوان یک تنگه بینالمللی شناخته میشود که عبور از آن حتی در زمان جنگ نباید مختل یا معلق شود.
کشورهای ساحلی میتوانند طرحهای تفکیک ترافیک را در آنجا ایجاد کرده و ایمنی و ناوبری را تنظیم کنند (مواد ۴۱-۴۳)، اما تنها به شیوههای غیرتبعیضآمیز که با استانداردهای IMO مطابقت دارد—آنها نمیتوانند الزامات مجوز قبلی، هزینهها، انکار انتخابی یا مناطق نظارتی وسیع را تحمیل کنند. هنگام بررسی عبور از چنین تنگههایی، حاکمیت به طور ذاتی تحت ماده ۳۴(۲) UNCLOS و حقوق بینالملل عرفی “باردار” است—یک مقرره حقوقی فنی که سخنگویان ایرانی معمولاً هنگام بیان ادعاهای خود در مورد این آبراه از آن چشمپوشی میکنند.
ایران طرف قرارداد UNCLOS نیست و مفهوم راحتتری به نام “عبور بیضرر” را ترجیح میدهد. با این حال، اکثر کشورهای دیگر—از جمله عمان نزدیک، که طرف قرارداد است—مفهوم “عبور ترانزیتی” را که توسط UNCLOS به عنوان حقوق بینالملل عرفی در تنگه هرمز codified شده است، میپذیرند.
همانطور که در بالا اشاره شد، منطقه نظارتی پیشنهادی PGSA، الزامات مجوز، هزینهها و گسترش به آبهای امارات و عمان بهطور قابل توجهی فراتر از تنظیمات مشروع است. ادعاهای تهران مبنی بر مالکیت مشترک تنگه با عمان نیز از نظر قانونی غیرقابل قبول است. و بر خلاف کنوانسیون مونترئ، که یک قرن پیش برای مدیریت عبور از یک نقطه حساس دیگر، یعنی بسفر و داردانل، تأسیس شد—کشورهای ساحلی در منطقه خلیج فارس هیچ توافق تاریخی پیشین در مورد عبور از هرمز ندارند.
به طور خلاصه، هیچ دلیلی برای جامعه بینالمللی وجود ندارد که از هرگونه ادعای قانونی ایران برای جایگزینی حق عبور غیرقابل تعلیق با کنترل انتخابی قهری حمایت کند. در واقع، PGSA چالشی مستقیم برای آزادی ناوبری و هرگونه بازگشایی پایدار تنگه به شمار میآید.
تلاشهای ایران برای اجرای کنترل هوشمند تا کنون
ایران اجرای PGSA را به طور محدود آغاز کرده است. این کشور ادعا میکند که در حال هماهنگی حدود ۲۶ تا ۳۲ عبور روزانه است، عمدتاً تانکرهایی از “ناوگان سایه” قاچاق نفت خود و چند کشتی آسیایی مطیع، از جمله برخی از چین. این رقم به مراتب کمتر از نرخ ترافیک میانگین پیش از جنگ، یعنی ۱۳۰ کشتی در روز است. به طور همزمان، تلاشهای اخیر ایران در زمینه مینگذاری، حملات پهپادی و سایر عملیاتهای کینتیک، نشانهای از تلاش فعال برای تحمیل تبعیت از طریق آزار و ارعاب است.
با این حال، در درازمدت، محدودیتهای عملیاتی و اقتصادی اجرای این طرح را دشوار، اگر نگوییم غیرممکن، خواهد کرد. در جبهه دریایی، ناوگان سطحی متعارف ایران به طور مؤثری خنثی شده است، با ۱۲۰ تا ۱۵۰ کشتی که نابود یا incapacitated شدهاند، از جمله ناوشکنهای موشکی هدایتشونده، قایقهای تهاجمی سریع، کشتیهای لجستیکی و مینگذارها. اگرچه بسیاری از قایقهای تندروی سپاه پاسداران انقلاب اسلامی زنده ماندهاند، انجام عملیات با سرعت بالا در برابر هدفگیریهای بیرحمانه ایالات متحده از سایتهای پرتاب قایقهای ساحلی و تأسیسات پشتیبانی، پهپادها و داراییهای مینگذاری بسیار دشوار خواهد بود.
از نظر اقتصادی، ضد محاصره ایالات متحده که از اواسط آوریل برقرار شده، صادرات نفت ایران را بیش از ۸۰ درصد کاهش داده، کاهش تولیدی را به وجود آورده که خطر آسیب به مخازن درازمدت را به همراه دارد، خسارات روزانهای در صدها میلیون دلار ایجاد کرده، ذخیرهسازی نفت خام در جزیره خارک را به مرز ظرفیت نزدیک کرده و رژیم را با حدود دوازده تا چهارده روز ظرفیت ذخیرهسازی قابل استفاده در خشکی باقی گذاشته است قبل از اینکه مجبور به مسدود کردن چاههای نفت خود شود.
بدون شک، حجم بالای نفتی که تهران در ذخایر شناور و ساحلی خارج از منطقه قرار داده، هنوز به آن حدود سه تا چهار ماه زمان میدهد قبل از اینکه این خط اصلی درآمدی شروع به خشک شدن کند، اما اثرات دیگری هم اکنون احساس میشود. اقتصاد ایران به هیچ وجه از این واقعیت مصون نیست که ترافیک تجاری اصلی از طریق تنگه به ۵-۱۰ درصد میانگین قبل از جنگ کاهش یافته و حق بیمههای ریسک جنگ بیش از شانزده برابر سطح عادی افزایش یافته است. رژیم همچنین در معرض خطر این است که بحران طولانیمدت در منطقه ممکن است در نهایت به نوعی “جداسازی” جهانی از تأمین نفت و سایر کالاهایی که از طریق هرمز تحویل میشوند، از جمله کالاهای سودآور خود، منجر شود.
توصیههای سیاستی برای کنترل هوشمند ایران
در نهایت، استراتژی PGSA ایران به دلیل ترکیبی از آسیبپذیری قانونی، خسارات نظامی، اجرای محاصره آمریکا و خونریزی اقتصادی (که با احتمال کاهش تعداد عبور از هرمز تحت هرگونه طرحی تشدید میشود) پایدار نیست.
اگر مذاکرات جاری به توافقی قابل اجرا منجر شود—توافقی که شامل تعهد ایران به آزادی ناوبری تحت قوانین بینالمللی و بازگشایی کامل تنگه هرمز تحت طرح تفکیک ترافیک قبلی IMO باشد—آنگاه مکانیزم PGSA باطل خواهد شد، چه به عنوان شرط صریح توافق و چه به طور پیشفرض با اجرایی شدن شرایط توافق. اما اگر مذاکرهکنندگان آمریکایی نتوانند چنین تعهدات الزامآوری را تأمین کنند و PGSA به شکلی ادامه یابد، آنگاه این مکانیزم همچنان به عنوان ابزاری فعال برای اجبار باقی خواهد ماند.
بنابراین، دولت ترامپ باید هر چه سریعتر رویکردی چندلایه و پیشگیرانه برای مقابله با PGSA اتخاذ کند و بر مجموعهای از اقدامات واضح، سازگار و به راحتی قابل اجرا تأکید کند:
اعلام و راهاندازی “نیروی امنیت هرمز.” این عملیات افزایش یافته آزادی ناوبری باید مستقیماً بر اساس موفقیت بیانیههای اخیر فرماندهی مرکزی ایالات متحده و عملیاتهای دفاعی علیه تهدیدات سپاه پاسداران انقلاب اسلامی بنا شود. این میتواند در چارچوب یک چارچوب امنیت دریایی چندملیتی که با فناوری تقویت شده، احیا شده و بر اساس نیروی کار مشترک ۱۵۲ موجود، مجدداً نامگذاری یا گسترش یابد، قرار گیرد.
به طور عمومی و خصوصی به محکوم کردن اعلامیه PGSA ایران به عنوان تلاشی غیرقانونی برای بازنویسی هنجارهای دریایی بینالمللی ادامه دهید. در عین حال، واشنگتن باید با فرانسه، ژاپن، عمان، امارات متحده عربی، بریتانیا و دیگر کاربران کلیدی تنگه هماهنگ شود تا طرح تفکیک ترافیک موجود در IMO را تأیید کند.
تعیین وزارت خزانهداری در تاریخ ۲۷ مه را با اعمال تحریمهای ثانویه بر هر شرکتی، بانکی، بیمهگری یا دولتی که به محدودیتهای PGSA پایبند باشد یا به نوعی این طرح را تسهیل کند، گسترش دهید. علاوه بر ارسال یک پیام قوی، این اقدام به طور تجاری برای آنها همکاری با خواستههای تهران را غیرممکن میسازد.
فشار اقتصادی را حفظ و اصلاح کنید، بخشی از آن از طریق جلوگیری از کشتیهای “ناوگان سایه” ایران و همچنین با مشروط کردن هرگونه کمک فنی به ایران (مانند حمایت از مینزدایی در نزدیکی خارک) به ترک دائمی و قابل راستیآزمایی طرح PGSA و بازگشایی کامل هرمز تحت نظارت بینالمللی.
به عمان احتیاط کنید—اما با احتیاط. واشنگتن باید در دور کردن مسقط از هرگونه همکاری با تهران که ممکن است حق عبور غیرقابل تعلیق از هرمز را تضعیف کند، قاطع باشد. با این حال، پیشنهاد استفاده از فشار نظامی علیه عمان یا تخریب روابط دوجانبه با کشوری که به طور مکرر میزبان نیروهای آمریکایی در سه پایگاه نظامی مهم است، بسیار غیرسازنده است. در عوض، واشنگتن باید به طور نزدیک با IMO، عمان و دیگر کشورهای کلیدی همکاری کند تا ترتیبات مدیریت ترافیک غیرتبعیضآمیز را که به قوانین بینالمللی موجود احترام میگذارد، حفظ کند.
از طریق این ترکیب از رد قاطع PGSA، اعمال تحریمهای هدفمند، تنظیم اقدام دریایی متحدان، اعمال فشار اقتصادی و درگیر شدن در دیپلماسی اصولی و مستمر با عمان و کشورهای خلیج فارس، دولت ترامپ میتواند تهران را به سمت عقبنشینی عملی در این مسئله هدایت کند. با انجام این کار، میتواند به بازگرداندن تنگه هرمز به عنوان یک فضای مشترک جهانی کمک کند و دیگر بازیگران را از تفسیر این بحران به عنوان یک پیشزمینه قهری خطرناک برای نقاط حیاتی دیگر در جهان بازدارد.