عدم تطابق اجرایی با نظارت قانونی بر توافقات ایران نشاندهنده یک شکاف عمیق نهادی است که به چالش کشیدن اقتدار کنگره و حاکمیت قانون را به همراه دارد. قانون بررسی توافق هستهای ایران (INARA) گزارشدهی خاصی را الزامی میکند، اما یادداشت تفاهم دولت با ایران این پروتکلهای توافقات ایران را دور میزند. این عدم تطابق نیازمند بررسی فوری قانونی برای اجرای الزامات قانونی و بازگرداندن تعادل قانونی است.
توافقات ایران نخستین آزمون را پشت سر میگذارد
دولت ترامپ به وضوح تصمیم گرفته است که قانون بررسی توافق هستهای ایران (INARA) به یادداشت تفاهم (MOU) آن با ایران قابل اعمال نیست. ارائه فوری تسهیلات به ایران از سوی دولت به دلیل تحریمهای قانونی به نظر با INARA ناسازگار میرسد. کنگره باید هم از کاخ سفید بخواهد که موضع خود را توضیح دهد و هم الزامات INARA را به عنوان یک ضرورت مطالبه کند.
قانون بررسی توافق هستهای ایران
کنگره در سال ۲۰۱۵ قانون INARA را به منظور تقویت نظارت بر برنامه جامع اقدام مشترک (JCPOA) رئیسجمهور اوباما تصویب کرد. INARA از رئیسجمهور میخواهد که هر توافق ایالات متحده در مورد برنامه هستهای ایران را ظرف پنج روز به کنگره ارائه دهد. برای ۳۰ روز پس از آن ارائه، رئیسجمهور از تسهیل تحریمهای قانونی علیه ایران منع شده است. کاخ سفید یادداشت تفاهم را در تاریخ ۱۸ ژوئن به کنگره ارسال کرد. مجوز وزارت خزانهداری در تاریخ ۲۲ ژوئن که تحریمها را بر روی نفت ایران متوقف میکند، به نظر با این ممنوعیت ناسازگار است.
پنجره ۳۰ روزه به منظور فراهم آوردن زمان برای کنگره جهت بررسی JCPOA و احتمالاً رد آن قبل از اجرای آن تحت قانون ایالات متحده طراحی شده بود. با این حال، INARA تاریخ انقضا ندارد؛ این قانون همچنان معتبر است. بنابراین، به نظر میرسد که به همان اندازه که برای یادداشت تفاهم ترامپ قابل اعمال است، برای JCPOA اوباما نیز قابل اعمال بوده است.
INARA هر “توافق مربوط به برنامه هستهای ایران” که شامل ایالات متحده باشد را پوشش میدهد، “صرفنظر از شکلی که به خود میگیرد، چه تعهد سیاسی باشد یا غیره، و صرفنظر از اینکه آیا از نظر قانونی الزامآور است یا نه.” این یادداشت تفاهم به وضوح به برنامه هستهای ایران مربوط میشود. در این یادداشت تفاهم، ایران تأکید میکند که “نمیتواند سلاحهای هستهای تهیه یا توسعه دهد” و با ایالات متحده بر روی چارچوبی برای حل و فصل وضعیت مواد غنیشده انباشتهشده ایران توافق میکند. ایران همچنین موافقت میکند که “وضعیت فعلی برنامه هستهای خود را حفظ کند” تا زمانی که یک توافق نهایی حاصل شود.
فاصله انطباق در توافقات ایران
ارسال یادداشت تفاهم توسط دولت ترامپ به کنگره در تاریخ 18 ژوئن با INARA در سه جنبه متناقض است. اول، به همراه ارسال خود یادداشت تفاهم، INARA نیاز به ارسال “هر ماده اضافی” شامل “ضمائم، پیوستها، اصلاحات، توافقات جانبی، مواد اجرایی، اسناد و راهنما، درکهای فنی یا دیگر و هر توافق مرتبط…” دارد.
معاون رئیسجمهور ونس گفته است که این توافق شامل “توافقات آقایان” است، برخی کتبی و برخی شفاهی. نماینده ویژه استیو ویتکوف بهطور گزارش شده اشاره کرده است که نامهای جانبی وجود دارد که در آن ایران از آژانس بینالمللی انرژی اتمی (IAEA) دعوت میکند تا از سایتهای هستهای خود بازرسی کند و مکانهای اورانیوم غنیشده تهران را کشف کند. اگر INARA به یادداشت تفاهم اعمال شود، دولت باید این مواد را ظرف پنج روز تقویمی از زمان رسیدن به توافق به کنگره ارسال میکرد. سوابق عمومی هیچ نشانهای از این که این کار انجام شده است، نشان نمیدهد.
دوم، INARA نیاز به ارسال “گزارش ارزیابی تأیید” توسط وزیر امور خارجه در همان پنج روز دارد. در اینجا نیز، هیچ مدرکی از انطباق قوه مجریه وجود ندارد. “گزارش ارزیابی تأیید” باید شامل ارزیابیهایی از: (i) ظرفیت وزیر امور خارجه “برای تأیید اینکه ایران به” یادداشت تفاهم پایبند است؛ (ii) کفایت “مکانیسمهای حفاظتی و سایر مکانیزمهای کنترلی و سایر تضمینها” برای اطمینان از اینکه فعالیتهای ایرانی به “هیچ هدف نظامی یا انفجاری هستهای” بیشتر نخواهد انجامید؛ و (iii) ظرفیت و قابلیت IAEA برای “اجرای مؤثر رژیم تأیید مورد نیاز توسط یا مرتبط با توافق…” باشد.
یادداشت تفاهم شامل تضمینهای ایران است که “نمیتواند سلاحهای هستهای تهیه یا توسعه دهد” و توافق “برای حل و فصل وضعیت مواد غنیشده انباشتهشده بر اساس مکانیزمی که بهطور متقابل توافق خواهد شد… با حداقل روششناسی که باید در محل و تحت نظارت IAEA انجام شود.”
گزارش “ارزیابی تأیید” مورد نیاز باید به این موضوع بپردازد که آیا یادداشت تفاهم (MOU) دسترسی کافی به ایران را برای تأیید اجرای این تعهدات فراهم میکند یا آژانس بینالمللی انرژی اتمی (IAEA) بهطور دیگری دسترسی کافی دارد. اما یادداشت تفاهم هیچ “تضمینی” یا “مکانیزم کنترلی دیگری” ندارد، چه رسد به “رژیم تأیید” مربوط به این تضمینها (به جز اشاره مبهم به نظارت IAEA بر کاهش غلظت). مهم است که کنگره ببیند این شکاف چگونه توسط گزارش ارزیابی تأیید مورد نیاز مورد بررسی قرار میگیرد.
سوم، INARA نیاز به “تأیید” ریاستجمهوری دارد، از جمله اینکه “رئیسجمهور تعیین میکند که توافقنامه اهداف عدم گسترش تسلیحات هستهای ایالات متحده را برآورده میکند، به دفاع و امنیت مشترک آسیب نمیزند، و چارچوب مناسبی را برای اطمینان از اینکه فعالیتهای هستهای ایران تحت این توافقنامه مجاز نخواهد بود که به دفاع و امنیت مشترک آسیب برساند یا خطر غیرمنطقی ایجاد کند، فراهم میکند.” رئیسجمهور هنوز چنین تأییدی را ارائه نکرده است.
کاهش تحریمها و توافقات ایران
علاوه بر این، INARA مشخص میکند که در طول دوره 30 روزه پس از ارسال توافقنامهای تحت پوشش به کنگره، “رئیسجمهور نمیتواند تحریمهای قانونی مربوط به ایران را لغو، معلق، کاهش، از آنها تخفیف دهد یا بهطور دیگری محدود کند… یا از اعمال هرگونه تحریم مطابق با” توافقنامه تحت پوشش خودداری کند. با این حال، بند 10 یادداشت تفاهم مشخص میکند که “بلافاصله” پس از امضای یادداشت تفاهم، “وزارت خزانهداری معافیتهایی برای صادرات نفت خام ایرانی، محصولات و مشتقات نفتی و تمام خدمات مرتبط صادر خواهد کرد…”
وکلای ارشد سابق از دولتهای جورج بوش و باراک اوباما به سرعت هشدار دادند که INARA چنین معافیتهایی را برای 30 روز اول پس از ارسال یادداشت تفاهم به کنگره ممنوع میکند. با این حال، با وجود دوره 30 روزهای که INARA لازم میداند، مجوز وزارت خزانهداری بند 10 را در 22 ژوئن اجرایی کرد و به این ترتیب بهطور گزارش شدهای میلیاردها دلار تخفیف تحریم نفتی به ایران ارائه داد.
توافقات ایران اکنون نیاز به رعایت دارند
چرا دولت ترامپ با INARA مطابقت نداشته است؟ به نظر میرسد دولت بر اساس نظر وزارت دادگستری عمل میکند که برخی یا تمام الزامات INARA به یادداشت تفاهم اعمال نمیشود. اما دولت این نظر یا استدلالهای خود را عمومی نکرده است. کنگره باید بر ارائه توضیح کامل این نظر بهظاهر غیرقابل توضیح اصرار کند تا بتواند قضاوت خود را انجام دهد و اقدامات لازم را اتخاذ کند.
ما دو نفر به مدت چند دهه بر روی پیمانها و قوانین عدم گسترش کار کردهایم. نظرات ما در مورد پاسخهای سیاستی مناسب برای مقابله با برنامه هستهای ایران متفاوت است. اما ما بر این باوریم که قوه مجریه باید با شرایط INARA مطابقت داشته باشد یا توضیح دهد که چرا معتقد است INARA در مورد MOU قابل اجرا نیست. تا به امروز، کاخ سفید هیچیک از این دو را انجام نداده است.