توقف موقت واشنگتن در انتقال ارز فیزیکی به بغداد، یک برداشت بنیادی نادرست از مکانیزمهای مالی خاورمیانه را نمایان کرد. در حالی که تیترها از فروپاشی اقتصادی قریبالوقوع هشدار میدادند، توقف محمولههای دلار آمریکا نشان داد که عراق دیگر به جعبههای پرواز کرده پول کاغذی برای حفظ ثبات پولی وابسته نیست. در عوض، مسیرهای تجاری رسمی و معاملات بانکی مستقیم بهطور موفقیتآمیزی اقتصاد را در برابر اختلالات عمده محافظت کردند. این تعلیق اخیر محمولههای دلار آمریکا ثابت کرد که اصلاحات نهادی، به جای ارز فیزیکی، اکنون معماری مالی عراق را هدایت میکند.
واقعیت محمولههای دلار آمریکا
با شدت گرفتن جنگ ایران، گزارش شد که ایالات متحده محمولههای نقدی دلار به عراق را به مدت حدود سه ماه متوقف کرد و سپس در اوایل ژوئیه دوباره آنها را از سر گرفت. با این حال، پوشش رسانههای بینالمللی از هر دو توقف و از سرگیری، تصورات نادرست مداومی درباره حسابهای دلاری عراق در بانک فدرال رزرو نیویورک (FRBNY) را منعکس کرد.
یکی از تصورات نادرست این است که توقف، دولت عراق را از درآمدهای نفتی خود که در FRBNY نگهداری میشود، محروم کرده و آن را در پرداخت حقوق و مستمریهای بخش عمومی دچار مشکل کرده است. تصور نادرست دیگر این است که این محمولهها برای ادامه کار اقتصاد وابسته به دلار عراق یا حفظ نرخ برابری دینار عراقی با دلار ضروری هستند.
این تصورات نادرست ریشه در آشفتگی اقتصادی و مالی پس از حمله ایالات متحده به عراق در سال 2003 دارند. با این حال، این تصورات برای سالها ادامه یافتهاند، حتی در حالی که اقتصاد کشور از آن زمان تکامل یافته است. در واقع، عراق به سمت یک سیستم بانکی رسمیتر و دورتر از غیررسمی بودن مبتنی بر نقدی که زمانی بر اقتصاد آن حاکم بود، در حال حرکت است—تغییری که از اواخر 2022 تسریع شده است.
چگونه محمولههای دلار آمریکا عمل میکنند
مشکل کوچک
حسابهای دلاری عراق در FRBNY اساساً دو حساب متمایز و ساختاری متفاوت هستند؛ با این حال، آنها از طریق تبدیل درآمدهای نفتی دلار عراق به دینار عراقی به هم مرتبط هستند. اولین حساب جایی است که درآمدهای صادرات نفت عراق واریز میشود. دومین حساب، حساب ذخایر ارزی بانک مرکزی عراق (CBI) است که دلارهای مورد استفاده برای محمولههای نقدی از آنجا تأمین میشود. بانک مرکزی عراق دلارهای نقدی را از این حساب برداشت کرده و آنها را در محمولههای منظم در طول سال به عراق ارسال میکند، جایی که در خزانههای آن ذخیره شده و سپس برای تأمین تقاضا برای دلارهای نقدی به دینار تبدیل میشوند.
با این حال، سهم ذخایر بانک مرکزی ایران (CBI) که به صورت دلار نقدی نگهداری میشود، در طول سالها به شدت کاهش یافته است، از ۷.۹ درصد از کل ذخایر در پایان سال ۲۰۱۴ به ۱.۵ درصد در پایان سال ۲۰۲۵. گزارشهای رسانهای نشان داد که حداقل دو محموله متوقف شده است، از جمله یکی به ارزش ۵۰۰ میلیون دلار، بین اولین حملات ایالات متحده و اسرائیل علیه ایران در اواخر فوریه و از سرگیری محمولهها در اوایل ژوئیه. منطقی است که فرض کنیم مجموع مبلغ متوقف شده حدود ۱ میلیارد تا ۱.۵ میلیارد دلار بوده است.
این ممکن است به نظر زیاد بیاید. اما در زمینه اقتصاد عراق، واقعاً چقدر است؟ آخرین دادههای بودجهای از وزارت دارایی عراق (MoF) تا ماه مه و دادههای CBI تا ماه ژوئن، برخی از دیدگاهها را ارائه میدهد.
عراق از مارس تا مه درآمدهای نفتی به میزان ۱۰.۹ میلیارد دلار کسب کرد که توسط خریداران نفت به حساب درآمد نفتیاش در FRBNY واریز شد. از این مبلغ، وزارت دارایی ۸.۱ میلیارد دلار را به CBI فروخت تا در ازای خرید دینار عراقی برای کمک به تأمین ۲۲.۲ میلیارد دلار هزینههای بودجهای برای این سه ماه استفاده کند. باقیمانده از طریق ۵ میلیارد دلار درآمد غیرنفتی و وامهای داخلی تأمین شد. این خرید دلار توسط CBI منجر به افزایش ذخایر ارزی آن شد. وزارت دارایی در ماه ژوئن ۱.۱ میلیارد دلار دیگر فروخت که احتمالاً از درآمدهای نفتیاش برای آن ماه بوده است.
بازنگری در محمولههای دلار آمریکا
بین مارس و ژوئن، CBI مبلغ ۱۸.۳ میلیارد دلار از ذخایر ارزی خود را به کسبوکارها و افراد عراقی از طریق بانکها فروخت تا هزینه واردات به عراق و سایر معاملات مرزی را پرداخت کند. این دلارها از همان حساب ذخایر CBI در FRBNY که محمولههای نقدی را تأمین میکند، آمده است. در واقع، چنین معاملاتی معکوس فروش دلار از وزارت دارایی به CBI است و بنابراین ذخایر ارزی CBI را کاهش میدهد.
در عین حال، ارزش دلار در برابر دینار عراقی در بازار موازی بین مارس و ژوئیه ثابت باقی ماند. به عبارت دیگر، توقف محمولههای دلار نقدی تأثیر قابل مشاهدهای بر قیمت دلارها در عراق نداشت و نشان میدهد که تقاضای وحشتزدهای برای دلار در میان عراقیها وجود نداشت.
بنابراین، دادههای گستردهتر نشان میدهد که توقف محمولههای نقدی دلار تأثیر اقتصادی معناداری نداشته است. این موضوع بر توانایی دولت در دریافت درآمدهای نفتیاش به دلار در FRBNY، تبدیل آن دلارها به دینار، یا استفاده از آنها برای تأمین هزینههای داخلی تأثیر نگذاشت. همچنین بر توانایی CBI در استفاده از ذخایر ارزیاش برای تأمین مالی تعاملات عراق با دنیای خارج، بهویژه واردات، محدودیتی ایجاد نکرد.
تنها اثر قابل مشاهده، اگر محمولهها متوقف میماند، فشاری بر عرضه دلار نقدی در فرودگاهها برای عراقیهایی بود که به خارج سفر میکردند و حتی در آن صورت، مسافران میتوانستند از کارتهای بانکی خود برای پرداخت هزینهها استفاده کنند. بانک مرکزی عراق همچنین به ارائه دلار نقدی به عراقیهای مسافر به خارج، بهویژه برای سفر به حج، ادامه داد و بین ماههای مارس و ژوئن ۶۰۰ میلیون دلار از دلارهای نقدی موجود در خزانه خود را تأمین کرد.
عدم وجود هرگونه تأثیر اقتصادی قابل مشاهده از آخرین توقف در محمولههای نقدی در تضاد شدید با آنچه در آخرین بار که این محمولهها متوقف شدند، اتفاق افتاد، قرار دارد. در سال ۲۰۱۵، ایالات متحده انتقالها را به دلیل نگرانیهایی مبنی بر اینکه دلارها توسط دولت اسلامی عراق و شام و بانکهای ایرانی استفاده میشوند، متوقف کرد. در آن زمان، ارزش دلار در برابر دینار در بازار غیررسمی حدود ۱۱ درصد افزایش یافت که نشاندهنده افزایش شدید تقاضا برای دلار بود.
محل محمولههای دلار آمریکا از دست رفته است
تغییری بزرگ
اقتصاد عراق پس از دههها درگیری بهطور قابل توجهی تکامل یافته است، بهویژه اینکه کشور به تدریج به سمت وابستگی بیشتر به سیستم بانکی رسمی حرکت کرده است. این تغییر پس از بهروزرسانی مقررات بانک مرکزی عراق برای تأمین دلار برای انتقالهای خارجی در نوامبر ۲۰۲۲ تسریع شد و انتقالهای مالی مرزی کشور را با استانداردهای جهانی همراستا کرد. بهطور اساسی، سیستم جدید نتیجه دو سال برنامهریزی توسط بانک فدرال نیویورک، وزارت خزانهداری ایالات متحده، بانک مرکزی عراق و وزارت دارایی بود.
در آن زمان، این تغییرات نمایانگر یک تغییر زلزلهای برای اقتصادی بود که به شدت به نقدینگی وابسته بود و بخشهای غیررسمی عمدهای فعالیتهای اقتصادی را هدایت میکردند. با این حال، شوک اولیه، همراه با مجموعهای از تدابیر اتخاذ شده توسط بانک مرکزی و دولت از آن زمان، به تسریع انتقال به سمت فعالیتهای بانکی و اقتصادی رسمی کمک کرد.
چرا محمولههای دلار آمریکا کاهش یافت
تأثیر این انتقال در تغییرات چشمگیر در تأمین دلار توسط بانک مرکزی عراق، هم بهصورت نقدی و هم از طریق انتقالها، بین سالهای ۲۰۲۳ و ژوئن ۲۰۲۶ در مقایسه با دوره ۲۰۱۵-۲۰۲۲ مشهود است.
همانطور که جدول بالا نشان میدهد، دو تغییر بهویژه بارز است. اول، انتقالهای بینالمللی بهطور فزایندهای به قویترین بانکهای عراق منتقل شده است، که روابط بانکی همکار با بانکهای بزرگ بینالمللی دارند و معاملات آنها توسط یک نهاد مدیریت ریسک بینالمللی که توسط FRBNY منصوب شده است، بررسی میشود. سهم این معاملات از ۴۰ درصد در سال ۲۰۲۳، زمانی که آغاز شد، به ۹۵ درصد در ژانویه تا مه ۲۰۲۶ افزایش یافته است، که عمدتاً به هزینه سیستم انتقال قبلی بوده است.
دوم، معاملات نقدی سهم بسیار کمتری از کل پرداختهای فرامرزی پیدا کرده است. این شامل تأمین دلار نقدی توسط CBI برای عراقیهایی است که در فرودگاهها به خارج سفر میکنند، کانالی که بهطور مستقیم تحت تأثیر توقف ارسالهای نقدی دلار قرار گرفته است.
اما جدول تغییر مهم دیگری را نشان نمیدهد: سیستمی که پس از نوامبر ۲۰۲۲ برای تأمین این دلارها معرفی شده، اکنون یکی از نزدیکترین سیستمهای توزیع نقدی تحت نظارت در جهان است. بله، معاملات نقدی هنوز محدودیتهای ذاتی در قابلیت ردیابی دارند. اما برای عراقیهایی که دلار نقدی دریافت میکنند، این سیستم اطلاعات دقیقی را ثبت میکند، از جمله شمارههای گذرنامه، مقاصد سفر، فراوانی سفر و مقادیر دریافتی. این به مقامات اطلاعات لازم برای تحقیق در مورد مسافران و طرفهای مرتبط در صورت بروز سوالات را میدهد.
تمام این موارد به واقعیت وسیعتری اشاره دارد: اقتصاد عراق—و بهویژه بخش مالی آن—از سال ۲۰۰۳ بهطور چشمگیری تغییر کرده است و خطرات ناشی از این تحول نمیتوانند بهدرستی درک یا حل شوند، از طریق فرضیات قدیمی. زمان آن رسیده است که پوشش رسانهای به این موضوع برسد.