GCC divisions harden after Iranian strikes
Eight months after the Iran war began, it should surprise no one that the members of the Gulf Cooperation Council (GCC) have grown further apart. Although every Gulf state has been targeted by the same country, Iran, each is emerging from the conflict with different conclusions about how to protect itself and deal with Tehran. For the United States, this outcome has raised an urgent question: If the GCC cannot be treated as a unified bloc, how should Washington engage with the council and with the region?
Washington’s diplomatic focus on the GCC in recent years suggests a persistent hope that the council could be a single lever to help move the region as a whole on a range of issues. In part, this hope was born out of an earlier period when the GCC was more unified. But the idea of the GCC as a single strategic actor has been unraveling for some time. Normalization with Israel, relations with Tehran, and varying levels of engagement with Beijing were already pulling member states in different directions even before the start of the Iran war, and the conflict has only made those differences harder to ignore.
Before this year, the GCC’s biggest fault line was arguably the 2017 Gulf crisis, when Saudi Arabia, the United Arab Emirates (UAE), and Bahrain joined a blockade of Qatar that unraveled the bloc’s internal trust and severely eroded the GCC’s institutional utility. The war in Yemen also ranks high on the list of earlier fault lines. With the UAE and Saudi Arabia supporting competing Yemeni factions, the conflict recalibrated the bilateral relationship, which eventually shifted the internal GCC dynamics around this rivalry. Lastly, while Bahrain followed the UAE into the Abraham Accords, Saudi Arabia declined to follow that path, while Oman and Kuwait have continued to reject normalization with Israel.
The war with Iran did not create these regional trends. Rather, it has accelerated them. After months of absorbing missile and drone strikes and watching one diplomatic initiative after another fall short of a lasting settlement, many Gulf capitals have come out of the conflict with a sharper sense of their own interests and far less hesitation about acting on them.
class=”ds-markdown-paragraph”>这场战争对海湾国家的影响不均，各国政府从中得出不同教训。在最初七周，阿联酋遭遇了超过2,800枚伊朗无人机和导弹，科威特超过1,200枚，卡塔尔不到三百枚。这些经历强化了阿布扎比对决定性结果的偏好，以及多哈和马斯喀特对调解的偏好。在整个海湾地区，不同的经历也加深了对长期依赖任何单一外部担保方的怀疑。对美国决策者的结论很明确：海合会不大可能就伊朗采取统一立场。
华盛顿的“一言堂”假设失灵
这一点在10月1日于阿布扎比举行的一场闭门第二轨外交对话中表现得很清楚，该对话由大西洋理事会的斯考克罗夫特中东安全倡议、安瓦尔·加尔加什外交学院和康拉德-阿登纳基金会共同召集。随后一周在科威特城与官员、外交官和分析人士的会面进一步强化了这样一种观点：战争使海湾国家之间的分歧更加尖锐。
重要的是，在这些对话中，海湾国家与美国的一致性并未受到质疑。然而，我交谈的许多官员和专家仍然在怀疑美国政策是否已经跟上了一个多速率海湾的现实——在该现实中，成员国在伊朗、防务合作与采购以及地区外交等问题上经常采取不同立场。他们强调，将海合会视为单一的一言堂行为者，会使美国政策在地缘政治形势的判断上面临风险。
别再把海合会当作一个整体
欧盟是一个完美的例子，说明华盛顿已经与之合作的多边机构的成员在重大问题上存在分歧。无论是在中国、移民、能源安全还是国防开支问题上，其成员通常采取不同立场，然而他们仍在一个共同框架内运作，而美国似乎更容易应对这一框架。
然而，海湾合作委员会很少得到同等的对待。当海湾国家在某一问题上意见不合时，华盛顿往往似乎认为该委员会无法在共同框架内运作，而不是认识到六个在经济、安全问题和威胁感知上各不相同的政府不可能总是有相同诉求。
在我于阿布扎比和科威特城的会见中，不止一位官员将这种情况描述为外部伙伴的一个反复出现的盲点：期望GCC应当以一个声音发言，而其未能如此被视为机构性的错误，而非地缘政治现实的反映。
8月签署的麦加协议说明了海湾国家之间的分歧如何在安全领域显现。沙特、土耳其和巴基斯坦之间的协议已有效转化为实施集体防御承诺，巴基斯坦已在地面部署部队，土耳其也准备在议会确认后动用兵力。然而值得注意的是，阿联酋并未被包括在该协议之中，正如其已与早前“中东北约”和红海联盟的提议保持疏远一样。阿联酋的缺席与阿布扎比不愿加入任何针对单一国家构建的集团相吻合，也反映了其与利雅得日益紧张的关系。
与华盛顿的关系在变化
在华盛顿有很多关于中国的讨论，但我在阿布扎比或科威特城几乎没有听到有人希望北京取代美国成为海湾的主要安全伙伴。大多数官员已不再纠结于那场争论，而更关心的是他们现有的安全关系能否以匹配所面临威胁的速度提供所需能力。美国的影响力也并未迅速衰减，因为大多数海湾部队仍依赖美国硬件，并继续纳入由美国中央司令部构建的综合防空与导弹防御网络，而该网络在应对伊朗的大规模攻击中表现相当稳固。
数周的导弹和无人机袭击暴露了海湾官员多年来所警告的脆弱性。随着新型武器变得更便宜、更易获得且更易发射，购买更多拦截器的作用有限。现在更艰巨的任务是建立既可负担又能随着威胁迅速扩展的防御体系。
当美国的交付时间落后于作战需要时，海湾国家感觉有必要转向其他供应方。华盛顿常将此解读为海湾国家的对冲。但在阿布扎比和科威特参与这些对话的大多数海湾官员看来，这更多是对即时安全需求的务实回应——而非战略性重新结盟。
例如在阿布扎比，很明显酋长国领导层更关心的是通过如EDGE这样的国防公司建立国家主权行动能力，而不是在伙伴之间寻求平衡。EDGE是2019年成立的先进技术与国防集团，旨在促进国内生产。这也解释了为什么阿布扎比在继续从传统供应国采购的同时，强调与韩国等国共同开发能力并扩大国内防务生产。
此外，阿布扎比的若干专家指出，他们对华盛顿决策过程日益感到沮丧。空缺的大使职位、削弱的跨部门协作以及出口限制，常被列为一个难以以许多海湾伙伴现在所期望的速度推进的体制的例证。
科威特作为试验案例
科威特说明了为何华盛顿不能仅凭共同的威胁就推断出统一的海湾回应。战争的最初七周内，它承受了超过1,200枚伊朗无人机和导弹，仅次于阿联酋。然而科威特领导人回避了单边行动，坚持通过海湾合作委员会工作，选择了与其邻国截然不同的道路。
科威特面临海湾地区最严峻的威胁环境之一，与伊朗共享有争议的海域，并与伊拉克接壤的边界形势不稳，近年来亲伊朗武装组织对科威特的敌意有所增强。随着美国在该地区的军事姿态发生变化，科威特的暴露程度持续增加。今年对科威特、巴林和卡塔尔的美军设施造成的损害，以及美国今年从伊拉克完成撤军，都表明美国在科威特最担忧的那些武装组织附近的军事存在正趋于精简。
在国内，科威特的问题同样严重。该国面临财政紧张并高度依赖石油收入，同时在公民权利和数千人被剥夺国籍问题上存在严重社会紧张。一国在必须大量国防开支的同时还要应对此类国内压力，其犯错的余地远小于那些更大、更富裕的邻国。
在科威特城最令我震撼的是一种在更广泛的海湾安全讨论中很少显现的关切程度。官员们不断回到一个组合问题上：区域威胁上升与华盛顿关注度缩减相结合。
尽管较大的海湾国家往往在任何关于该地区的讨论中占主导地位，但我遇到的许多科威特人认为，恰在美国注意力转移之际，他们自身的安全形势变得更加困难。然而，科威特仍然是该地区美国最可靠的伙伴之一。自三十五年前解放以来一直驻有美军，并且很少向华盛顿施压以争取关注（这种克制常常导致其被忽视，这也是美国国务卿Marco Rubio在六月访问时释放出重要信号的原因）。
Can GCC divisions be managed bilaterally
What Washington should do differently
这并不意味着海湾合作委员会正在变得无关紧要。可以说，该委员会仍然是中东最有效的协调论坛。但华盛顿应像对待欧盟那样，允许委员会内部存在不同意见：在成员国利益一致时通过委员会开展工作，在利益不一致时进行双边接触。
采购显然属于第二类。速度和成本现在主导着海湾的采购决策。华盛顿需要缩短从请求到交付防空与防导弹以及反无人机系统的路径，并应将共同开发视为一项战略性投资而非让步。
此外，美国应继续通过海合会就来自伊朗的共同威胁进行磋商，即使海湾各国在如何与德黑兰进行外交接触方面存在分歧。任何与德黑兰达成的持久安排都将在海湾范围的基础设施面前受到考验。因此，应及早并集体性地咨询海合会伙伴，而不是事后通报，尤其是在2015年《联合全面行动计划》，或称伊朗核协议，未涉及的导弹、无人机和代理武装问题上。
围绕多速海湾制定政策
如果从阿布扎比和科威特城的对话中得出一个主要结论，那就是海湾国家并未脱离美国，尽管许多人在想华盛顿是否已充分意识到海湾自身已发生多大变化。
华盛顿不太可能恢复自2017年以来可能已经不存在的海湾凝聚力。与其耗费时间试图回到十年前的格局，不如将精力用于围绕当下的地区形势制定政策。海湾国家在追求自身安全时变得更加有选择性，更愿意在传统框架之外建立能力，并在国家利益要求时更为自在地独立行事。
但华盛顿不应等到海合会达成一致才与日益呈现多速特征的海湾进行建设性接触。对利雅得哈立德国王国际机场的近期袭击似乎恢复了海湾国家振兴安全合作的意愿——美国应以此为契机，重振地区集体安全框架。袭击发生后，阿联酋总统顾问Anwar Gargash呼吁恢复海湾的联合行动，并在经历“严重忽视”之后将海湾安全形容为“不可分割”。也门胡塞武装的最新事态发展似乎加速了阿联酋和沙特寻求共同立场并优先推进联合海湾防御合作的必要性，尽管双方仍存在持续分歧。