ظاهر رقص دیپلماتیک، یک عقبنشینی استراتژیک عمیق را پنهان میکند، زیرا یادداشت تفاهم ایالات متحده و ایران، خواستههای حداکثری تهران در زمان جنگ را به رسمیت میشناسد و تنها ابهام رویهای را به واشنگتن ارائه میدهد. این یادداشت تفاهم که تحت فشار استخراج شده است، نشان میدهد که حقوق بینالملل کمتر به عنوان یک محدودیت الزامآور عمل میکند و بیشتر به عنوان یک تسکین زبانی برای تسلیم جغرافیایی عمل میکند. با این حال، خود استناد به چارچوبهای قانونی در این یادداشت تفاهم، شکنندگی یک نظم مبتنی بر قواعد را زمانی که قدرتهای بزرگ اراده یا ظرفیت اجرای اهداف اعلام شده خود را ندارند، نمایان میسازد.
یادداشت تفاهم آغازگر آتشبس نامشخص
ایجاد صلح دشوارتر از آغاز جنگهاست. رئیسجمهور دونالد ترامپ در ماههای گذشته این موضوع را به شدت احساس کرده است.
اکنون که یک توافق آتشبس، یا یادداشت تفاهم (MoU)، بهطور عمومی منتشر شده است، میتوان آنچه توافق شده را با استانداردهای حقوق و رویه بینالملل اندازهگیری کرد.
این سند ۱۴ مادهای تقریباً تمام فهرست خواستههای ایران را در بر میگیرد، که در زمان درگیری فعال بهنظر کاملاً غیرواقعی میرسید. ایالات متحده در حال از دست دادن نقاط فشار کلیدی خود، چه اقتصادی و چه نظامی است. و تعهدات هستهای ایران هنوز مشخص نشده است. اهداف دیگر جنگ، مانند متوقف کردن حمایت ایران از نیروهای نیابتی، در این سند وجود ندارد.
اما آیا این توافق بهطور قانونی الزامآور است؟ یک یادداشت تفاهم میتواند یک تعهد سیاسی یا قانونی باشد. اما یک معاهده رسمی نیاز به مشاوره و تأیید از سوی سنای ایالات متحده دارد. در جمله ابتدایی، یادداشت تفاهم تأیید میکند که ایالات متحده و ایران ‘بهطور مشترک توافق کردهاند’، که ممکن است نشاندهنده یک توافق قانونی غیررسمی باشد – توافقی که بر ‘نیت خوب’ استوار است. این احتمالاً بهعنوان دورترین نقطهای است که طرفین میتوانند برای جلوگیری از ایجاد تصور یک معاهده رسمی، در حالی که نیت خود را برای رعایت آن نشان میدهند، پیش بروند.
طرفین متعهد به مذاکره برای یک ‘توافق نهایی’ هستند – که دقیقاً یک اصطلاح قانونی فنی برای یک توافق صلح جامع نیست – در مدت حداکثر ۶۰ روز. ‘توافق نهایی’ باید توسط یک قطعنامه ‘الزامآور’ شورای امنیت سازمان ملل تأیید شود. این امر ابهام قانونی هر توافق نهایی را با تأیید این که ویژگی الزامآور آن در نهایت از منشور سازمان ملل ناشی خواهد شد، جبران میکند.
اما دولت ترامپ و ایران نسبت به منشور سازمان ملل بیاحترامی نشان دادهاند: ایالات متحده بدون دلیل مجاز به ایران حمله کرده و بسیاری از رهبران آن را ترور کرده است؛ ایران به همسایگان خود – که غیرمخالف هستند – حمله کرده و تنگه هرمز را بسته است. همچنین هزاران شهروند خود را به قتل رسانده است. توافقی بین چنین طرفهایی تا چه حد میتواند جدی گرفته شود؟ و این یادداشت تفاهم چه چیزی درباره وضعیت حقوق بینالملل به ما میگوید؟
یادداشت تفاهم و صلح دائمی
چگونه صلح حفظ خواهد شد؟
بخشهایی از یادداشت تفاهم دوره اولیه 60 روزه را تا رسیدن به توافق نهایی پوشش میدهد. با این حال، بسیاری از مفاد آن دائمی هستند.
این شامل اعلام ‘پایان دائمی’ عملیات نظامی در تمام جبههها است که به دستیابی به توافق نهایی مشروط نیست. همچنین طرفها متعهد شدهاند که در آینده هیچ جنگ یا عملیات نظامی علیه یکدیگر آغاز نکنند.
با این کار، طرفها تعهد تحت منشور سازمان ملل را که تهدید یا استفاده از زور میان کشورها به جز در دفاع از خود را ممنوع میکند، احیا میکنند. این تعهد باید در توافق نهایی ‘تأیید’ شود – هرچند ایران به تعهدات ایالات متحده اعتماد چندانی نخواهد داشت، زیرا در سال گذشته دو بار مورد حمله قرار گرفته است.
یادداشت تفاهم وعده میدهد که ایالات متحده نیروهای اضافی را به منطقه اعزام نخواهد کرد و بنابراین تهدیدات بیشتری از زور برای اجرای توافق نهایی را رد میکند. در واقع، ایالات متحده ‘نیروهای خود را از نزدیکی’ ایران ظرف 30 روز پس از توافق نهایی خارج خواهد کرد. این موضوع چگونه به استقرارهای ایالات متحده در منطقه مربوط میشود؟ به احتمال زیاد شامل داراییهای دریایی است، اما پایگاههای نظامی آن در خلیج فارس چه میشود و دقیقاً چه چیزی در ‘نزدیکی’ ایران قرار دارد؟ اما با پذیرش اینکه استقرارهای آن از هر نوعی به احترام نگرانیهای امنیتی ایران محدود خواهد شد، ایالات متحده یک امتیاز بزرگ داده است.
یادداشت تفاهم همچنین فراتر از ایالات متحده و ایران است، زیرا به ‘همپیمانان آنها در جنگ کنونی’ اشاره میکند. این شامل حملات بیشتر اسرائیل علیه ایران نخواهد بود. اسرائیل، که طرف توافق نیست، همچنین باید از استفاده از زور علیه لبنان خودداری کرده و به تمامیت ارضی آن احترام بگذارد. چنین خودداری از سوی اسرائیل بعید به نظر میرسد و این بند را به یک عنصر دائمی و بیثباتکننده در توافق تبدیل میکند.
ایالات متحده همچنین بهطور صریح متعهد میشود که از مداخله در امور داخلی ایران طبق الزامات حقوق بینالملل خودداری کند – که این یک تحول نسبتاً فوقالعاده است، با توجه به تشویق رئیسجمهور ترامپ به یک شورش مردمی در ماه فوریه.
هزینههای دریایی و یادداشت تفاهم
آیا ایران میتواند هزینههایی برای عبور از تنگه هرمز دریافت کند؟
در یادداشت تفاهم، ایالات متحده متعهد میشود که محاصره دریایی خود را در بنادر ایران ظرف ۳۰ روز بردارد. در این مدت، ایران ترافیک عبوری از تنگه هرمز را به سطح قبل از جنگ بازمیگرداند. عنصر مشکلساز بعد از آن به وجود میآید: یادداشت تفاهم ایران را ملزم میکند که ‘بهترین تلاشهای خود’ را برای اجازه عبور ایمن کشتیهای تجاری بدون دریافت هزینه فقط به مدت ۶۰ روز به کار گیرد.
فراتر از آن، این سند میتواند به ایران حق دهد که ‘مدیریت آینده خدمات دریایی’ در تنگه هرمز را در گفتوگو با عمان تعریف کند. این میتواند بهعنوان مجوز ضمنی برای ایران و عمان برای وضع هزینهای برای مدیریت عبور تلقی شود.
در حقوق بینالملل پذیرفته شده است که کشورهای هممرز با تنگههایی که نیاز به ناوبری پیچیده دارند یا تحت رژیم معاهدهای خاص قرار دارند، میتوانند هزینههای معقولی برای پوشش هزینههای هدایت کشتیها یا هزینههای نگهداری از تجهیزات ناوبری دریافت کنند.
با این حال، قبل از جنگ هیچ هزینهای برای خدمات دریایی مرتبط با تنگه هرمز دریافت نمیشد. و از آن زمان نیاز به خدمات اضافی به وجود نیامده است.
با این حال، یادداشت تفاهم بهطور ضمنی نشان میدهد که ایران ممکن است پس از همه، شروع به دریافت عوارض پنهانی کند. این امر بهطور بیشتری تعهد قوی در حقوق بینالملل را که کشورهای ساحلی نباید در ترافیک دریایی از تنگههای مورد استفاده برای ناوبری بینالمللی مداخله کنند، تضعیف میکند.
یادداشت تفاهم در زمینه تعهدات هستهای ناکام میماند
آیا یادداشت تفاهم ایران را ملزم به کنار گذاشتن سلاحهای هستهای میکند؟
ایالات متحده اکنون بهطور فوری محدودیتها بر صادرات نفت ایران و خدمات مرتبط را لغو خواهد کرد و اجازه میدهد که درآمدهای وسیعی به جمهوری اسلامی سرازیر شود. ایالات متحده همچنین متعهد میشود که تمام تحریمها را طبق برنامهای که در توافق نهایی توافق خواهد شد، لغو کند. همچنین پیشبینیهایی برای کار زودهنگام بر روی آزادسازی داراییهای مسدود شده ایران وجود دارد.
به جز گزینه تهدید یا استفاده مجدد از زور، یا بازگرداندن محاصره، که ایالات متحده اکنون آن را رد کرده است، این چشمانداز به تنهایی بهنظر میرسد که انگیزهای برای ایران باشد تا از برنامههای خود برای سلاح هستهای صرفنظر کند – که بهطور فرضی هدف اصلی جنگ ایالات متحده است.
ایران در یادداشت تفاهم متعهد شده است که سلاحهای هستهای نخواهد خرید. اما این دستاوردی نیست – این موضع رسمی آن برای سالها بوده است.
آمریکا مذاکرات را با درخواست تسلیم تمام مواد هستهای با غنای بالا از سوی ایران برای درمان در خارج آغاز کرد. اما طبق یادداشت تفاهم، این مواد اکنون میتوانند در ایران تحت نظارت آژانس بینالمللی انرژی اتمی (IAEA) کاهش غنا یابند.
آمریکا همچنین میخواست که ایران برای چندین دهه غنیسازی هستهای آینده را کنار بگذارد. این موضوع اکنون باید با توجه به ‘نیازهای هستهای ایران’ مورد بحث قرار گیرد – که به سختی نشانهای از کنار گذاشتن کامل غنیسازی است.
یادداشت تفاهم مبهم به پایان میرسد
آیا این یک توافق واقعی است؟
آیا دولت ترامپ واقعاً اصل سازمان ملل را پذیرفته است که استفاده از زور نباید برای حل اختلافات بینالمللی استفاده شود؟ به نظر نمیرسد: رئیسجمهور تهدید کرد که دوباره به ایران حمله خواهد کرد پس از امضای توافق.
میتوان نتیجه گرفت که یادداشت تفاهم بیشتر یک وسیله حفظ آبرو است، با هدف اجازه دادن به ارتش ایران برای پذیرش توافق. بسیاری از تعهدات آمریکا برای بازگرداندن انطباق با الزامات کلیدی تحت حقوق بینالملل در ارتباط با ایران تنها کلمات هستند. اگر چنین باشد، در واقع توافق کمی وجود دارد و به نظر میرسد که شکافهای موجود در یادداشت تفاهم در ۶۰ روز آینده پر نخواهد شد.
بسیاری از موارد به طرز غیرقابل تصوری مبهم باقی مانده است. این کمبود جزئیات در حال حاضر مشکلات سیاسی را در واشنگتن و در میان متحدان آمریکا ایجاد میکند، بهویژه ۳۰۰ میلیارد دلاری که یادداشت تفاهم برای ‘بازسازی و توسعه اقتصادی ایران’ تخصیص میدهد. این پول از کجا جمعآوری خواهد شد و از چه کسی؟
علاوه بر این، یادداشت تفاهم به توافق دیگران که در آن دخیل نیستند، وابسته است. کاهش تحریمها فراتر از آمریکا نیاز به توافق شورای امنیت سازمان ملل و اتحادیه اروپا دارد. داراییهای مسدود شده ایران در بسیاری از حوزههای قضایی فراتر از آمریکا نگهداری میشوند. صلح در لبنان به رعایت اسرائیل بستگی دارد، در حالی که روابط به نظر متشنج میرسد.
شاید مهمتر از همه، یادداشت تفاهم نیاز دارد که آژانس بینالمللی انرژی اتمی (IAEA) نظارت بر برنامه هستهای ایران را ترتیب دهد. این یک نهاد مستقل است که به طور غیررسمی در حیطه سازمان ملل قرار دارد – دقیقاً نوعی نهاد چندجانبه که دولت ترامپ به آن بیاعتماد است.
به طرز کنایهآمیزی، برای رهایی از جنگ خود، ایالات متحده مجبور شده است دوباره به همکاریهای بینالمللی و نهادهای نظام بینالملل تکیه کند. و این کشور مجبور است، حداقل بهطور ظاهری، اصول نظم بینالمللی که آن را کنار گذاشته بود، بپذیرد.
پس از اخراج اجباری رئیسجمهور مادورو از ونزوئلا در ژانویه، ممکن است به رئیسجمهور به نظر رسیده باشد که زور دوباره ابزاری مفید است. اما این یادداشت نشان میدهد که جنگ به همان اندازه که بنیانگذاران نظام سازمان ملل معتقد بودند، نامطلوب است.