تصویب قانون سرمایهگذاری ۱۱۴ توسط مقامات موقت در دمشق نشانهای از یک نقطه عطف تعیینکننده برای اقتصاد پس از جنگ کشور است، اما در عین حال یک آسیبپذیری ساختاری تاریخی و عمیق را تقویت میکند. با ارائه معافیتهای مالی نامحدود و بدون تاریخ انقضا به سرمایهگذاری خارجی، دولت بهطور فعال در حال ریسک کردن بر پایه درآمد آینده خود است تا بهطور ناامیدانهای هزینههای بازسازی چشمگیر را بدون اتکا به ابزارهای بدهی بینالمللی تأمین کند.
با این حال، تصمیم به حفظ یک ساختار صدور مجوز کاملاً متمرکز و تحت کنترل اجرایی تضمین میکند که قانون سرمایهگذاری بهعنوان یک مکانیزم فیلتر سیاسی عمل کند و نه بهعنوان یک دروازه واقعی برای سرمایهگذاری رقابتی جهانی. تثبیت واقعی اقتصادی نمیتواند در حالی که دسترسی به بازار به عنوان یک موضوع حمایت سیاسی باقی بماند، اتفاق بیفتد؛ اگر دولت موقت واقعاً به دنبال اعتبار نهادی بلندمدت و پایداری کلان اقتصادی است، باید از اختیار سلیقهای اجرایی به سمت یک چارچوب مبتنی بر قواعد و فهرست منفی نهادی تغییر مسیر دهد. بدون جداسازی ساختاری از ریاستجمهوری، قانون سرمایهگذاری تنها شبکههای قدیمی رفاقتی را با شبکههای جدید جایگزین خواهد کرد و حاکمیت مالی بلندمدت سوریه را به خاطر همراستایی سیاسی کوتاهمدت قربانی خواهد کرد.
قانون سرمایهگذاری ۱۱۴: معافیتها و تلههای ساختاری
با حرکت سوریه به سمت بازسازی، مقامات جدید کشور تصمیم مهمی درباره اینکه چه کسی کنترل اقتصاد پس از جنگ را در دست خواهد داشت، اتخاذ کردهاند. در ژوئن گذشته، رئیسجمهور احمد الشراعه قانون سرمایهگذاری ۱۱۴ را بهوسیله فرمان ریاستجمهوری تصویب کرد، قانونی که رئیس سازمان سرمایهگذاری سوریه (SIA) طلال الحیالی از آن زمان آن را به سرمایهگذاران در دبی و لندن معرفی کرده است.
شرایط یک قانون سرمایهگذاری نشاندهندهای مفید از اقتصاد سیاسی است که در پی خواهد آمد. این شرایط تعیین میکنند که چه کسی میتواند سرمایهگذاری کند، تحت چه شرایطی و با چه حمایتهایی، و به این ترتیب مشخص میکنند که چه کسی به بخشهای سودآورتر اقتصاد دسترسی پیدا میکند.
در مورد سوریه، چارچوب جدید به سرمایهگذاران امتیازات وسیع و دائمی اعطا میکند — مشوقهایی که آنقدر سخاوتمندانه هستند که ممکن است ظرفیت مالی آینده دولت را محدود کنند. با این حال، به جای اینکه این مشوقها بهطور گسترده در دسترس قرار گیرند، این قانون مدل دیرینه دسترسی به بازار تحت نظارت دولت را حفظ میکند. با حفظ یک سیستم مجوز مرکزی، به مقامات در دمشق اجازه میدهد تا تعیین کنند کدام سرمایهگذاران میتوانند به مشوقها، زمین و بخشهای استراتژیک دسترسی پیدا کنند و فرصتهای اقتصادی را در یک دایره باریک از بازیگران مرتبط با سیاست متمرکز میسازد. رسیدگی به این خطرات نیازمند از بین بردن آن سیستم مجوز مرکزی است که بهطور تاریخی دسترسی به سرمایهگذاری را به نزدیکی سیاسی مرتبط کرده است.
هرچند قانون جدید سرمایهگذاری هنوز منتشر نشده است، یک نسخه پیشنویس که توسط نویسنده بررسی شده، امتیازات گستردهای به سرمایهگذاران نشان میدهد. پروژههای کشاورزی بهطور دائمی از مالیات بر درآمد معاف هستند، در حالی که بخشهای صنعتی اولویتدار و صادراتمحور کاهشهایی تا ۸۰ درصد دریافت میکنند. معافیتهای گمرکی نیز بهطور مشابه وسیع است و به سرمایهگذاران خارجی حقوق مالکیت کامل، مجوزهای اقامت قابل تجدید و بازگشت نامحدود سود اجازه داده میشود. پروژهها همچنین از بارهای مالی آینده که پس از صدور مجوز معرفی میشوند، محافظت میشوند و سرمایهگذاران در صورت ملیسازی، جبران خسارت منصفانهای را تضمین میکنند.
دولتهای پس از جنگ بهطور منظم مشوقهایی برای سرمایهگذاران ارائه میدهند تا ریسکهای درکشده را جبران کنند. عراق، افغانستان و رواندا همگی به نرخهای مالیاتی ترجیحی و معافیتهای گمرکی برای تشویق سرمایهگذاری خارجی در دوران بازسازی تکیه کردند. با این حال، در هر سه مورد، مزایا محدود به زمان بودند و معمولاً به دورهای ۱۵ ساله یا کمتر محدود میشدند. حتی در اقتصادهای اجارهای ثروتمندتر مانند امارات متحده عربی، معافیتهای مالیاتی و گمرکی معمولاً بهطور جغرافیایی محدود هستند و فقط به مناطق آزاد مشخصی اختصاص مییابند، نه اینکه بهطور نامحدود در سراسر اقتصاد اعطا شوند.
Syria’s investment framework, by contrast, contains no sunset clauses or particular geographic restrictions. Projects approved today could retain preferential tax treatment indefinitely, surrendering revenue from the very sectors meant to finance reconstruction. In principle, such incentives could later be revised. In practice though, governments rarely revoke privileges without risking capital flight or legal disputes. And when overly generous regimes are reformed — as India did in 2020 when it phased out sector-specific incentives — existing projects are typically grandfathered in, with stricter rules applied to future investors. If Syria follows this same pattern, the earliest projects approved under the current law could retain their advantages indefinitely.
The consequences of this extend beyond fiscal policy. Even if the law were to be revised down the line, early investors would enjoy advantages that could entrench market dominance in priority sectors. And although the law applies formally to Syrian and foreign investors alike, the scale of capital required means that foreign firms are likely to dominate the projects that qualify for these incentives. Future Syrian entrants into the market would then face an unequal playing field, while the state’s fiscal base would remain constrained.
In one reading, the concessions reflect the government’s limited leverage. Syria faces a staggering reconstruction bill — conservatively estimated at $216 billion, and by the government’s own account as high as $900 billion. The country has no meaningful tax base, and President Sharaa has signaled that he does not want International Monetary Fund-style debt dependence. Under those conditions, the authorities may feel they have no option but to open the country’s fiscal future to private capital on such advantageous terms, inviting investors to shape the contours of the postwar economy.
data-path-to-node=”13″>اما مشوقهای نامحدود حتی ممکن است در جذب سرمایه نیز مؤثر نباشند. اگر سرمایهگذاران بدانند که همان امتیازات در سال آینده یا یک دهه بعد نیز برقرار خواهد بود، این سیاست انگیزه کمی برای ورود زودهنگام ایجاد میکند. همچنین معافیتهای مالیاتی دائمی مؤثرترین راه برای جذب سرمایه نیستند. در گزارش رقابتپذیری سرمایهگذاری جهانی بانک جهانی در سالهای ۲۰۱۹/۲۰۲۰، ثبات سیاسی، ثبات کلان اقتصادی و محیط قانونی قابل پیشبینی بالاتر از مالیاتهای پایین در شکلدهی به تصمیمات سرمایهگذاران قرار داشتند. اگر هدف جذب سرمایه باشد، مقامات انتقالی میتوانند به جای آن بر تقویت حاکمیت قانون و محدود کردن دامنه اختیارات اجرایی که سیستم تحت شراعه را مشخص کرده، تمرکز کنند و بر اساس اقداماتی که اخیراً انجام شده، مانند ایجاد مرکز جدید داوری سرمایهگذاری در ماه گذشته، اقدام کنند.
کنترل تاریخی و رژیم قانون سرمایهگذاری پویا
هرچند که قوانین سرمایهگذاری برای جذب سرمایه تبلیغ میشوند، اما همچنین قدرت اقتصادی را سازماندهی میکنند. چارچوب جدید مدلی را حفظ میکند که در آن قوه مجریه اختیارات وسیعی در زمینه مجوزها، مشوقها و دسترسی به بخشهای استراتژیک دارد. بدون اصلاحات در آن ساختار، بازسازی خطر تولید یک اقتصاد سیاسی آشنا را به همراه دارد که در آن فرصتهای اقتصادی همچنان از طریق نزدیکی سیاسی میانجیگری میشوند.
رژیم سرمایهگذاری مدرن سوریه با قانون سرمایهگذاری شماره ۱۰ در سال ۱۹۹۱ آغاز شد، که به تدریج به سمت دور شدن از دههها توسعه اقتصادی تحت رهبری حزب بعث و باز کردن اقتصاد به سرمایهگذاری خصوصی و خارجی از طریق معافیتهای مالیاتی، مشوقهای گمرکی و تضمینهای بازگشت سود معرفی شد. اما همانطور که سیلویا پُولینگ در کتاب «سوریه معاصر: لیبرالسازی بین جنگ سرد و صلح سرد» مشاهده کرد، این قانون بازار باز ایجاد نکرد، بلکه بیشتر یک سیستم مدیریتشده دولتی برای دسترسی به سرمایهگذاریها بود. پروژهها باید با اولویتهای توسعه دولتی همراستا میشدند و مقامات اختیارات وسیعی در مورد تأیید سرمایهگذاریها داشتند. شورای عالی سرمایهگذاری مسئول تأیید پروژهها در مدت یک ماه از زمان درخواست و نظارت بر اجرای آنها بود.
data-path-to-node=”18″>این قانون سرمایهگذاری سنگ بنای یک سیاست آزادسازی گستردهتر در دهه ۱۹۹۰ بود، زمانی که اصلاحات بازار بخشهای جدیدی از اقتصاد را گشود اما دسترسی به آنها را از طریق شبکههای رژیم کنترل کرد. بسام حداد بعداً این سیستم را در کتاب «شبکههای تجاری در سوریه» به عنوان سیستمی توصیف کرد که بر پایه «پیوندهای انتخابی و غیررسمی» بین مقامات دولتی و بازیگران خصوصی بنا شده است، پیوندهایی که یک نخبگان اقتصادی جدید را تقویت کرد که دسترسی آنها به فرصتها به نزدیکی به رژیم وابسته بود. این ترکیب از مشوقهای سخاوتمندانه و دسترسی کنترلشده دولتی ویژگی تعیینکننده چارچوبهای سرمایهگذاری سوریه در مراحل بعدی شد. تحت قانون شماره ۷ سال ۲۰۰۰ و فرمان قانونی شماره ۸ سال ۲۰۰۷، رژیم سرمایهگذاری همچنان متمرکز و مبتنی بر مجوز باقی ماند.
این ساختار در سال ۲۰۲۱ تغییر چندانی نکرد، زمانی که رژیم اسد یک قانون سرمایهگذاری جدید معرفی کرد که هدف آن تقویت قوانین قبلی بود. در آن زمان، جنگ داخلی به بنبست رسیده بود. رژیم که تحت فشار تحریمها و ظرفیت مالی محدود قرار داشت، به طور فزایندهای به شراکتهای خارجی و شبکههای تجاری مرتبط با سیاست به عنوان منابع سرمایه متکی شد. تحت سیستم مجوز قانون شماره ۱۸، دمشق انحصارهای مخابراتی و قراردادهای بازسازی ترجیحی را به شبکههای تجاری وفادار و متحدان خارجی اعطا کرد تا سرمایهگذاری را تشویق کرده و وفاداری سیاسی را تأمین کند. بدین ترتیب، بخش عمدهای از آینده اقتصادی سوریه به دایرهای تنگ از قدرت تقسیم شد.
تقویت قدرت قانون سرمایهگذاری در دمشق
اگرچه به عنوان یک چارچوب جدید ارائه شده است، قانون سرمایهگذاری ۲۰۲۵ به طور رسمی یک اصلاحیه از قانون ۲۰۲۱ است و بسیاری از مفاد اصلی آن تغییر نکرده است. برخی از آنها، مانند زمانبندی ۳۰ روزه پردازش، حتی به سال ۱۹۹۱ برمیگردد. در عین حال، قانون جدید قدرت را از طریق ایجاد دو نهاد قدرتمند بیشتر متمرکز میکند: یک شورای عالی توسعه اقتصادی و یک SIA تقویتشده. این شورا نظارت بر تخصیص زمینهای دولتی، با ارزشترین دارایی عمومی سوریه، را بر عهده دارد، در حالی که SIA تعیین میکند که چه کسی مجوزهای سرمایهگذاری را دریافت میکند. در حالی که در سال ۲۰۲۱ این وظایف در ساختارهای وزارتی توزیع شده بود، چارچوب جدید هر دو نهاد را تحت ریاستجمهوری قرار میدهد و کنترل بر دسترسی به بازار و جهتگیری اقتصادی را در دستان قوه مجریه متمرکز میکند.
با این درجه از کنترل، نزدیکی به مقامات در دمشق به مرکزیترین عامل موفقیت هر سرمایهگذاری تبدیل میشود. اگرچه لغوهای خودسرانه ممکن است به فرار سرمایه منجر شود، دسترسی به مشوقهای مالیاتی و زمین همچنان به مجوزهایی بستگی دارد که میتوانند توسط همان نهادهایی که آنها را صادر میکنند، لغو شوند و این امر سرمایهگذاران را تشویق میکند تا روابط نزدیکی با مقامات حفظ کنند. سرمایهگذاران ممکن است در صورت لغو به دادگاهها مراجعه کنند، اما استقلال قضایی همچنان نامشخص باقی میماند. بنابراین، در قلب قانون به نظر میرسد که یک معامله وجود دارد: پیشنهاد سهم عظیمی از اقتصاد پس از جنگ سوریه به سرمایهگذاران خارجی در ازای همراستایی سیاسی با مقامات حاکم بر آن.
اصلاح مسیرهای نظارتی تحت پارادایم قانون سرمایهگذاری
تحلیلگران و مفسران اغلب مقامات جدید سوریه را به خاطر بازتولید عناصر حکومت دوران اسد مورد انتقاد قرار میدهند. با این حال، در مورد قانون سرمایهگذاری سوریه، تداوم به طرز غیرمعمولی عینی است. تصمیم به اصلاح صرفاً چارچوب موجود سرمایهگذاری، انتخابی برای حفظ کنترل متمرکز بر ورود به بازار را منعکس میکند. اگرچه مشکلات رژیمهای سرمایهگذاری قبلی سوریه ممکن است تحت رهبری بهتر کاهش یابد، چارچوبهایی که حول اختیار اجرایی ساخته شدهاند، به ناچار فرصتهای اقتصادی را در میان نزدیکترین افراد به قدرت سیاسی متمرکز میکنند. با گذشت زمان، سیستمهای دسترسی میانجیگری شده توسط دولت میتوانند به سرمایهداری رفاقتی تبدیل شوند.
اجتناب از این نتیجه نیازمند بازنگری در هر دو ساختار مشوقها و مکانیزمهای حاکم بر ورود به بازار است. برای شروع، معافیتهای مالیاتی باید محدود به زمان و مشروط باشند. تعیین سقف مشوقها به مدت ۱۰-۱۵ سال، همانند قانون ۲۰۰۶ عراق، و پیوند دادن تمدیدها به معیارهای عملکردی مانند اشتغال و تأمین محلی، و معرفی جدولهای کاهشیافته مزایا، میتواند علاقه سرمایهگذاران را حفظ کند بدون اینکه به طور دائمی پایه مالی کشور را تضعیف کند.
دوم، رژیم صدور مجوز باید از تأیید اختیاری اجرایی به سمت یک سیستم فهرست منفی تغییر کند، به طوری که تنها تعداد محدودی از بخشهای استراتژیک نیاز به تأیید دولت داشته باشند در حالی که سرمایهگذاری در سایر بخشها به طور پیشفرض آزاد باشد. بخشهایی که شامل منابع طبیعی، زیرساختهای عمده یا سایر داراییهای استراتژیک هستند، همچنان باید تحت بررسی رقابتی قرار گیرند. چنین طراحی، که بهویژه در چین استفاده میشود، توانایی بازیگران سیاسی را برای میانجیگری دسترسی روزمره به بازار از طریق تأییدهای انتخابی کاهش میدهد.
سوم، پیشنهادات باقیمانده باید تحت نظارت معیارهای تأیید منتشر شده و از طریق نهادهای نظارتی تخصصی که تحت وزارتخانههای مربوطه فعالیت میکنند، مدیریت شوند و نه از طریق ریاستجمهوری. در حالی که هیچ نهادی بهطور کامل از تأثیرات اجرایی در سوریه مصون نیست، توزیع اختیارات در میان وزارتخانهها میتواند درجهای که نزدیکی سیاسی دسترسی اقتصادی را تعیین میکند، کاهش دهد.
بازسازی بهطور اجتنابناپذیری به سرمایهگذاری خارجی نیاز دارد. با این حال، در حالی که قوانین سرمایهگذاری در جذب آن سرمایه کلیدی هستند، آنها همچنین شرایط ورود آن را تعیین میکنند و مشخص میکنند که چه کسی کنترل اقتصاد پس از جنگ را در دست خواهد داشت. بنابراین، قانون جدید سرمایهگذاری سوریه یک انتخاب اساسی را که دمشق با آن مواجه است، تجسم میبخشد: مقامات میتوانند به بازسازی بهعنوان یک فرآیند مرکزیمدیریتشده نزدیک شوند که در آن فرصتهای اقتصادی همچنان به نزدیکی سیاسی وابسته است، یا میتوانند به تدریج سرمایهگذاری را از طریق قوانین قابل پیشبینی، اختیارات اجرایی محدود و دسترسی وسیعتر به بازار عادیسازی کنند. مسیر انتخابی سوریه تا حد زیادی به این بستگی دارد که آیا آن قانون اصلاح میشود یا خیر.