قانون الاستثمار الجديد في سوريا وعودة الوصول إلى السوق عبر الوساطة الحكومية

إن إقرار قانون الاستثمار 114 من قبل السلطات الانتقالية في دمشق يشير إلى نقطة تحول حاسمة في اقتصاد البلاد بعد الحرب، ولكنه في الوقت نفسه يعزز ضعفاً هيكلياً تاريخياً متأصلاً. من خلال تقديم تنازلات مالية مفتوحة وغير محددة زمنياً لرأس المال الأجنبي، تخاطر الدولة بنشاط بقاعدة إيراداتها المستقبلية في محاولة يائسة لتمويل فاتورة إعادة إعمار مذهلة دون الاعتماد على أدوات الدين الدولية.

ومع ذلك، فإن القرار بالاحتفاظ بهيكل ترخيص مركزي بالكامل تحت السيطرة التنفيذية يضمن أن قانون الاستثمار يعمل فعلياً كآلية تصفية سياسية بدلاً من كونه بوابة مفتوحة حقاً لرأس المال العالمي التنافسي. لا يمكن أن يحدث الاستقرار الاقتصادي الحقيقي بينما يظل الوصول إلى السوق مسألة رعاية سياسية؛ إذا كانت الحكومة الانتقالية تسعى حقاً إلى مصداقية مؤسسية طويلة الأجل ودوام اقتصادي كلي، يجب عليها التحول من التقدير التنفيذي التعسفي نحو إطار عمل قائم على القواعد وقائمة سلبية مؤسسية. دون فصل هيكلي عن الرئاسة، سيستبدل قانون الاستثمار ببساطة الشبكات القديمة بشبكات جديدة، مما يضحي بالسيادة المالية طويلة الأجل لسوريا من أجل التوافق السياسي قصير الأجل.

قانون الاستثمار 114: التنازلات والفخاخ الهيكلية

بينما تتحرك سوريا نحو إعادة الإعمار، اتخذت السلطات الجديدة في البلاد بالفعل قراراً مهماً بشأن من سيسيطر على الاقتصاد بعد الحرب. في يونيو الماضي، أقر الرئيس أحمد الشعار قانون الاستثمار 114 بموجب مرسوم رئاسي، وهو قانون قام رئيس الهيئة السورية للاستثمار (SIA) طلال الحلالي بالترويج له للمستثمرين في دبي ولندن.

تشكل شروط قانون الاستثمار مؤشراً مفيداً على الاقتصاد السياسي الذي سيتبع. فهي تحدد من يمكنه الاستثمار، وتحت أي ظروف، ومع أي حماية، وبالتالي تعرف من يحصل على الوصول إلى أكثر القطاعات ربحية في الاقتصاد.

data-path-to-node=”5″>في حالة سوريا، يمنح الإطار الجديد تنازلات واسعة ودائمة للمستثمرين – حوافز سخية قد تقيد القدرة المالية المستقبلية للدولة. ومع ذلك، بدلاً من جعل تلك الحوافز متاحة على نطاق واسع، يحافظ القانون على نموذج الوصول إلى السوق الذي تتوسطه الدولة والذي طالما كان قائماً في البلاد. من خلال الاحتفاظ بنظام ترخيص مركزي، يسمح للسلطات في دمشق بتحديد أي المستثمرين يمكنهم الوصول إلى الحوافز والأراضي والقطاعات الاستراتيجية، مما يركز الفرص الاقتصادية ضمن دائرة ضيقة من الفاعلين المرتبطين سياسياً. سيتطلب معالجة هذه المخاطر تفكيك ذلك النظام المركزي للترخيص، الذي ربط تاريخياً الوصول إلى الاستثمار بالقرب السياسية.

أطر ما بعد النزاع وتعقيدات قانون الاستثمار السوري

على الرغم من أن قانون الاستثمار الجديد لم يُنشر بعد، فإن نسخة مسودة تمت مراجعتها من قبل الكاتب تكشف عن تنازلات واسعة للمستثمرين. المشاريع الزراعية معفاة بشكل دائم من ضرائب الدخل، بينما تحصل القطاعات الصناعية الموجهة للتصدير والأولوية على تخفيضات تصل إلى 80 في المئة. كما أن الإعفاءات الجمركية واسعة النطاق، ويُسمح للمستثمرين الأجانب بحقوق ملكية كاملة، وتصاريح إقامة قابلة للتجديد، وإعادة أرباح غير مقيدة. بالإضافة إلى ذلك، تُحمي المشاريع من الأعباء المالية المستقبلية التي قد تُفرض بعد الترخيص، ويُضمن للمستثمرين تعويض عادل في حالة نزع الملكية.

تقدم الدول ما بعد النزاع بانتظام حوافز للمستثمرين لتعويض المخاطر المتصورة. اعتمدت العراق وأفغانستان ورواندا جميعها على معدلات ضريبية تفضيلية وإعفاءات جمركية لتشجيع رأس المال الأجنبي خلال فترة إعادة الإعمار. ومع ذلك، في جميع الحالات الثلاث، كانت الفوائد محدودة زمنياً، عادةً لفترة تصل إلى 15 عاماً أو أقل. حتى في الاقتصادات الإيجارية الأكثر ثراءً مثل الإمارات العربية المتحدة، تكون الإعفاءات الضريبية والجمركية عادةً محصورة جغرافياً، ومقتصرة على مناطق حرة محددة، بدلاً من منحها بشكل غير محدود عبر الاقتصاد.

إطار الاستثمار في سوريا، على النقيض من ذلك، لا يحتوي على بنود انتهاء أو قيود جغرافية محددة. المشاريع التي تمت الموافقة عليها اليوم يمكن أن تحتفظ بمعاملة ضريبية تفضيلية إلى أجل غير مسمى، مما يؤدي إلى فقدان الإيرادات من القطاعات التي من المفترض أن تمول إعادة الإعمار. من حيث المبدأ، يمكن تعديل هذه الحوافز لاحقًا. ولكن في الممارسة العملية، نادرًا ما تلغي الحكومات الامتيازات دون المخاطرة برحيل رأس المال أو النزاعات القانونية. وعندما يتم إصلاح الأنظمة المفرطة في الكرم – كما فعلت الهند في عام 2020 عندما ألغت الحوافز الخاصة بالقطاعات – يتم عادةً الحفاظ على المشاريع القائمة، مع تطبيق قواعد أكثر صرامة على المستثمرين المستقبليين. إذا اتبعت سوريا نفس النمط، فإن المشاريع الأولى التي تمت الموافقة عليها بموجب القانون الحالي قد تحتفظ بمزاياها إلى أجل غير مسمى.

تتجاوز عواقب ذلك السياسة المالية. حتى لو تم تعديل القانون في المستقبل، فإن المستثمرين الأوائل سيستفيدون من مزايا قد تعزز هيمنتهم في الأسواق في القطاعات ذات الأولوية. وعلى الرغم من أن القانون ينطبق رسميًا على المستثمرين السوريين والأجانب على حد سواء، إلا أن حجم رأس المال المطلوب يعني أن الشركات الأجنبية من المحتمل أن تهيمن على المشاريع التي تتأهل لهذه الحوافز. وبالتالي، سيواجه المستثمرون السوريون الجدد في السوق ساحة غير متكافئة، بينما ستظل قاعدة الدولة المالية مقيدة.

في قراءة واحدة، تعكس التنازلات قدرة الحكومة المحدودة. تواجه سوريا فاتورة إعادة إعمار مذهلة – تقدر بشكل متحفظ بـ 216 مليار دولار، وبحسب حساب الحكومة تصل إلى 900 مليار دولار. لا تمتلك البلاد قاعدة ضريبية ذات مغزى، وقد أشار الرئيس شaraa إلى أنه لا يريد الاعتماد على ديون صندوق النقد الدولي. في ظل هذه الظروف، قد تشعر السلطات أنه ليس لديها خيار سوى فتح مستقبلها المالي أمام رأس المال الخاص بشروط مواتية، مما يدعو المستثمرين لتشكيل ملامح الاقتصاد ما بعد الحرب.

data-path-to-node=”13″>لكن الحوافز المفتوحة قد لا تساعد حتى في جذب رأس المال. إذا كان المستثمرون يعرفون أن نفس الامتيازات ستطبق في العام المقبل أو بعد عقد من الزمن، فإن السياسة تخلق القليل من الإلحاح للدخول مبكرًا. كما أن الإعفاءات الضريبية الدائمة ليست الطريقة الأكثر فعالية لجذب الاستثمار. في تقرير البنك الدولي للتنافسية العالمية للاستثمار لعام 2019/2020، احتلت الاستقرار السياسي، والاستقرار الكلي، وبيئة قانونية قابلة للتنبؤ مرتبة أعلى من الضرائب المنخفضة في تشكيل قرارات المستثمرين. إذا كان جذب رأس المال هو الهدف، يمكن للسلطات الانتقالية أن تعطي الأولوية بدلاً من ذلك لتعزيز سيادة القانون وتحديد نطاق السلطة التنفيذية التي ميزت النظام تحت شرا، مستندة إلى خطوات حديثة مثل إنشاء مركز جديد للتحكيم الاستثماري الشهر الماضي.

السيطرة التاريخية ونظام قانون الاستثمار الديناميكي

بقدر ما يتم الترويج لقوانين الاستثمار لجذب رأس المال، فإنها تنظم أيضًا القوة الاقتصادية. الإطار الجديد يحافظ على نموذج يحتفظ فيه التنفيذ بسلطة واسعة على التراخيص والحوافز والوصول إلى القطاعات الاستراتيجية. دون إصلاحات في هذا الهيكل، فإن إعادة الإعمار تخاطر بإعادة إنتاج اقتصاد سياسي مألوف حيث تظل الفرص الاقتصادية متوسطة من خلال القرب السياسي.

بدأ نظام الاستثمار الحديث في سوريا بقانون الاستثمار رقم 10 لعام 1991، الذي تم تقديمه مع تحول البلاد تدريجيًا بعيدًا عن عقود من التنمية الاقتصادية التي يقودها البعث وفتح الاقتصاد أمام رأس المال الخاص والأجنبي من خلال الإعفاءات الضريبية، والحوافز الجمركية، وضمانات إعادة الأرباح. ومع ذلك، كما لاحظت سيلفيا بولينغ في كتابها “سوريا المعاصرة: التحرير بين الحرب الباردة والسلام البارد”، لم يخلق القانون سوقًا مفتوحة بقدر ما أنشأ نظامًا مُدارًا من قبل الدولة للوصول. كانت المشاريع مطلوبة لتتوافق مع أولويات التنمية الحكومية، واحتفظت السلطات بسلطة واسعة على الاستثمارات التي تمت الموافقة عليها. كان المجلس الأعلى للاستثمار مسؤولًا عن الموافقة على المشاريع في غضون شهر من تقديم الطلب والإشراف على تنفيذها.

data-path-to-node=”18″>كان قانون الاستثمار هذا حجر الزاوية في سياسة تحرير أوسع في التسعينيات، عندما فتحت الإصلاحات السوقية قطاعات جديدة من الاقتصاد ولكنها سيطرت على الوصول إليها من خلال شبكات النظام. وصف بسام حداد لاحقًا هذا النظام في “الشبكات التجارية في سوريا” بأنه مبني على “روابط انتقائية وغير رسمية” بين المسؤولين الحكوميين والفاعلين الخاصين، وهي روابط عززت نخبة اقتصادية جديدة كان وصولها إلى الفرص يعتمد على القرب من النظام. أصبحت هذه التركيبة من الحوافز السخية والوصول الذي يتحكم فيه الدولة السمة المميزة لأطر الاستثمار في سوريا لاحقًا. بموجب القانون رقم 7 لعام 2000 والمرسوم التشريعي رقم 8 لعام 2007، ظل نظام الاستثمار مركزيًا وقائمًا على الترخيص.

لم يتغير الكثير في هذه الهيكلية في عام 2021، عندما قدم نظام الأسد قانون استثمار جديد يهدف إلى توطيد التشريعات السابقة. بحلول ذلك الوقت، كانت الحرب الأهلية قد استقرت في حالة من الجمود. مقيدًا بالعقوبات والقدرة المالية المحدودة، اعتمد النظام بشكل متزايد على الشراكات الأجنبية والشبكات التجارية المرتبطة سياسيًا كمصادر لرأس المال. بموجب نظام الترخيص للقانون رقم 18، منحت دمشق احتكارات الاتصالات وعقود إعادة الإعمار التفضيلية لشبكات الأعمال الموالية وحلفاء أجانب لتعزيز الاستثمار وتأمين الولاء السياسي. وهكذا، تم توزيع مستقبل الاقتصاد السوري على دائرة ضيقة من السلطة.

تركيز السلطة بموجب قانون الاستثمار في دمشق

على الرغم من تقديمه كإطار جديد، فإن قانون الاستثمار لعام 2025 هو في الواقع تعديل للقانون الصادر في عام 2021، ولا تزال العديد من أحكامه الأساسية دون تغيير. بعض هذه الأحكام، مثل الجدول الزمني للمعالجة الذي يمتد لـ 30 يومًا، يعود تاريخه حتى عام 1991. في الوقت نفسه، يقوم القانون الجديد بمزيد من تركيز السلطة من خلال إنشاء مؤسستين قويتين: مجلس أعلى للتنمية الاقتصادية وSIA المعززة. يشرف المجلس على تخصيص الأراضي المملوكة للدولة، وهي أغلى الأصول العامة في سوريا، بينما تحدد SIA من يحصل على تراخيص الاستثمار. بينما كانت هذه الوظائف موزعة في عام 2021 عبر الهياكل الوزارية، فإن الإطار الجديد يضع كلا الجهتين تحت رئاسة الجمهورية، مما يركز السيطرة على الوصول إلى السوق والاتجاه الاقتصادي ضمن السلطة التنفيذية.

مع هذا المستوى من السيطرة، تصبح القرب من السلطات في دمشق مركزية لنجاح أي استثمار معين. على الرغم من أن الإلغاء التعسفي قد يعرض رأس المال للهروب، إلا أن الوصول إلى الحوافز الضريبية والأراضي لا يزال يعتمد على التراخيص التي يمكن أن تلغى من قبل نفس المؤسسات التي تمنحها، مما يشجع المستثمرين على الحفاظ على علاقات وثيقة مع السلطات. قد يستأنف المستثمرون إلى المحاكم في حالة الإلغاء، لكن الاستقلال القضائي لا يزال غير مؤكد. وهكذا، يبدو أن جوهر القانون هو صفقة: عرض حصة ضخمة في الاقتصاد السوري ما بعد الحرب للمستثمرين الأجانب مقابل التوافق السياسي مع السلطات التي تحكمه.

إصلاح المسارات التنظيمية في إطار قانون الاستثمار

غالبًا ما ينتقد المحللون والمعلقون السلطات السورية الجديدة لإعادة إنتاج عناصر من حكم عهد الأسد. ومع ذلك، فإن الاستمرارية في حالة قانون الاستثمار السوري غير عادية بشكل حرفي. إن القرار بتعديل الإطار الاستثماري القائم يعكس اختيارًا للحفاظ على السيطرة المركزية على دخول السوق. على الرغم من أن عيوب أنظمة الاستثمار السابقة في سوريا قد يتم التخفيف منها تحت قيادة أفضل، إلا أن الأطر المبنية حول تقدير السلطة التنفيذية تركز حتمًا الفرص الاقتصادية بين أولئك الأقرب إلى السلطة السياسية. مع مرور الوقت، يمكن أن تتحول أنظمة الوصول المدعومة من الدولة إلى رأسمالية المحسوبية.

سيتطلب تجنب تلك النتيجة إعادة التفكير في كل من هيكل الحوافز والآليات التي تحكم دخول السوق. للبدء، يجب أن تكون الإعفاءات الضريبية محددة زمنياً وشرطية. تحديد الحوافز لمدة 10-15 عامًا، كما في قانون العراق لعام 2006، وربط التمديدات بمعايير الأداء مثل التوظيف والتوريد المحلي، وإدخال جداول فوائد متناقصة من شأنه أن يحافظ على اهتمام المستثمرين دون إضعاف القاعدة المالية للبلاد بشكل دائم.

ثانيًا، يجب أن يتحول نظام الترخيص بعيدًا عن الموافقة التنفيذية التقديرية نحو نظام القائمة السلبية، حيث تتطلب فقط عددًا محدودًا من القطاعات الاستراتيجية تفويض الدولة بينما يكون الاستثمار في أماكن أخرى مفتوحًا بشكل افتراضي. ستظل القطاعات التي تشمل الموارد الطبيعية والبنية التحتية الكبرى أو الأصول الاستراتيجية الأخرى خاضعة للمراجعة التنافسية. مثل هذا التصميم، الذي يستخدم بشكل ملحوظ في الصين، سيقلل من قدرة الفاعلين السياسيين على التوسط في الوصول الروتيني إلى السوق من خلال الموافقات الانتقائية.

ثالثًا، يجب أن تخضع العطاءات المتبقية لمعايير الموافقة المنشورة وأن تُشرف عليها هيئات تنظيمية متخصصة تعمل تحت الوزارات المعنية بدلاً من الرئاسة. على الرغم من أنه لا توجد مؤسسة محصنة بالكامل من التأثير التنفيذي في سوريا، فإن توزيع السلطة عبر الوزارات من شأنه أن يقلل من الدرجة التي تحدد بها القرب السياسي الوصول الاقتصادي.

تتطلب إعادة الإعمار بالضرورة رأس المال الخارجي. ومع أن قوانين الاستثمار تعد أساسية في جذب هذا رأس المال، إلا أنها تحدد أيضًا شروط دخوله، مما يحدد من سيسيطر على الاقتصاد بعد الحرب. وبالتالي، تجسد قانون الاستثمار الجديد في سوريا خيارًا أساسيًا يواجه دمشق: يمكن للسلطات إما أن تتعامل مع إعادة الإعمار كعملية تتم بوساطة مركزية حيث تظل الفرص الاقتصادية مشروطة بالقرب السياسي، أو يمكنها أن تعمل تدريجيًا على تطبيع الاستثمار من خلال قواعد متوقعة، وقيود محدودة على السلطة التنفيذية، وإتاحة أوسع للأسواق. سيعتمد المسار الذي ستسلكه سوريا، إلى حد كبير، على ما إذا كان سيتم إصلاح ذلك القانون.