شوک مالی عراق فرصتی برای تلاش ضد فساد ایجاد می‌کند

شوک مالی عراق با نیرویی فراتر از اختلال در صادرات نفت به وقوع پیوسته است. بسته شدن تنگه هرمز، افزایش هزینه‌های بیمه و امنیت، و کاهش حقایق قیمتی دوران جنگ به هم پیوسته‌اند تا آسیب‌پذیری ساختاری اقتصاد سیاسی رانتیر عراق را نمایان کنند. درآمدهای نفتی حقوق، مستمری‌ها، حمایت‌های اجتماعی، یارانه‌ها و شبکه‌های پیچیده‌ای از توافقات سیاسی را تأمین می‌کنند که از طریق آن‌ها دولت‌های متوالی رقابت نخبگان را مدیریت کرده‌اند.

زمانی که این درآمدها نامشخص می‌شوند، دولت با یک بحران توزیعی فوری مواجه می‌شود: کدام گروه‌های اجتماعی محافظت خواهند شد، کدام تعهدات به تأخیر می‌افتند و کدام توافقات دوباره مذاکره خواهند شد. این آزمونی است که دولت جدید نخست‌وزیر علی الزیدی با آن روبرو است.

بنابراین شوک مالی عراق بیشتر از یک وضعیت اضطراری بودجه‌ای را نمایان می‌کند. این یک بحران چانه‌زنی سیاسی است که پیامدهای عمیقی برای توافق پس از ۲۰۰۳ عراق دارد. دولت تمایل دارد تا ثبات سیاسی فوری را به قیمت تاب‌آوری اقتصادی آینده حفظ کند، پروژه‌های سرمایه‌گذاری و نگهداری را به تأخیر بیندازد و در عین حال شبکه‌های سیاسی مرتبط را ایزوله کند. با این حال، این شوک همچنین فرصتی برای اجرای ضد فساد ایجاد کرده است که می‌تواند به‌طور همزمان به عنوان اطمینان عمومی، انضباط نخبگان و پوشش سیاسی برای اصلاحات عمیق‌تر عمل کند. اینکه آیا الزیدی از این فرصت استفاده می‌کند یا به توافقات قدیمی بازمی‌گردد، تعیین خواهد کرد که آیا عراق تنها از اختلال کنونی جان سالم به در می‌برد یا یک انتقال اقتصادی واقعی را آغاز می‌کند.

شوک مالی عراق آسیب‌پذیری ساختاری را نمایان می‌کند

اختلالات در حمل و نقل از طریق تنگه هرمز عراق را با بیش از یک شوک صادراتی فوری مواجه کرده است. حمل و نقل همچنان محدود مانده، هزینه‌های بیمه و امنیت بالا باقی مانده و حقایق قیمتی ناشی از درگیری شروع به کاهش کرده است. اکنون عراق با ترکیبی دشوار روبرو است: کاهش درآمدها از صادرات مختل شده، انباشت در بازگرداندن تولید و حمل و نقل عادی، و بازاری جهانی نفت که ممکن است قیمت‌های بالای لازم برای تأمین تعهدات هزینه‌ای خود را حفظ نکند.

عراق به عنوان یک دولت پترو-اجاره‌ای بی‌نظیر باقی مانده است: درآمدهای نفتی حقوق، مستمری‌ها، حمایت‌های اجتماعی، یارانه‌های غذایی، برق، پروژه‌های استانی، قراردادها و شبکه‌های توافق سیاسی را تأمین می‌کند که از طریق آن‌ها دولت‌های متوالی توانسته‌اند رقابت نخبگان را مدیریت کنند. هنگامی که درآمد نفتی نامشخص می‌شود، سؤال این است که کدام حوزه‌ها محافظت خواهند شد، کدام تعهدات به تأخیر خواهند افتاد و کدام توافق‌های سیاسی باید دوباره مذاکره شوند. این واقعاً آزمون واقعی است که دولت جدید نخست‌وزیر (PM) علی الزیدی با آن مواجه است.

بحران چانه‌زنی سیاسی در حال شکل‌گیری است

عراق با تقریباً هیچ فضای مالی به اختلال هرمز وارد شد. مدل اقتصادی کشور به شدت به هیدروکربن‌ها وابسته است، در حالی که ساختار هزینه‌های عمومی آن سخت و انعطاف‌ناپذیر است. حقوق، مستمری‌ها، انتقال‌ها و هزینه‌های جاری حساس به سیاست به سرعت کاهش نمی‌یابند. هنگامی که درآمد کاهش می‌یابد، آسان‌ترین هزینه‌هایی که معمولاً به تأخیر می‌افتند، پروژه‌های سرمایه‌ای، پرداخت‌های پیمانکاران، نگهداری، سرمایه‌گذاری در زیرساخت و تخصیص‌های توسعه استانی هستند. اما این دقیقاً همان هزینه‌هایی هستند که برای بهبود بهره‌وری، ایجاد اشتغال و کاهش وابستگی بلندمدت به نفت بیشترین نیاز را دارند.

هنگامی که درآمدهای نفتی کاهش می‌یابد، دولت تمایل دارد که ثبات سیاسی فوری را به هزینه‌ی تاب‌آوری اقتصادی آینده حفظ کند. اختلال هرمز این معضل را تشدید کرده است. بغداد باید اعتماد را حفظ کند که حقوق، مستمری‌ها و خدمات اساسی ادامه خواهند یافت، در حالی که تعهدات خود به شرکت‌های نفتی بین‌المللی، بازیگران استانی، منطقه کردستان و ائتلاف‌هایی که دولت را پشتیبانی می‌کنند، مدیریت کند. در این زمینه، سیاست مالی نمی‌تواند به عنوان یک تمرین تکنوکراتیک درک شود، بلکه به عنوان یک تمرین در مدیریت بازار سیاسی است. دولتی که قراردادها را در بصره به تأخیر می‌اندازد، تخصیص‌های استانی را محدود می‌کند، انتقال‌ها را به تعویق می‌اندازد یا استخدام را کند می‌کند، صرفاً در حال اتخاذ تصمیمات بودجه‌ای نیست. بلکه در حال توزیع هزینه‌های سیاسی میان حوزه‌های تأثیرگذار است.

خطر این است که یک واکنش کوتاه‌مدت به فشار مالی به دور دیگری از تعدیل‌های انتخابی تبدیل شود، که در آن گروه‌های مرتبط با سیاست همچنان از فشارها مصون بمانند در حالی که شهروندان عادی، کسب‌وکارهای کوچک و سیستم‌های خدمات محلی بار را تحمل کنند. این نتیجه، بی‌اعتمادی عمومی را عمیق‌تر کرده و درک این موضوع را تقویت می‌کند که دولت عراق قادر به توزیع درآمدهای نفتی است اما نمی‌تواند ثروت ملی را به یک نظم اقتصادی عادلانه‌تر و مولدتر تبدیل کند.

ظهور مبارزه با فساد به عنوان یک استراتژی سیاسی

کمپین مبارزه با فساد دولت جدید باید فراتر از یک ابتکار قانونی یا نمادین درک شود. یورش‌های اخیر به سیاستمداران، اعضای پارلمان و مقامات ارشد در یک زمان سیاسی مهم انجام شد. این یورش‌ها که از اواخر ژوئن آغاز شد، به شخصیت‌های ارشد مرتبط با بخش نفت رسید و به عنوان بخشی از یک تلاش گسترده‌تر برای حفاظت از منابع عمومی و تقویت نهادهای دولتی ارائه شد.

در زمانی که عراقی‌ها نگران فشار مالی، تأخیر در پرداخت‌ها و ظرفیت دولت برای حفاظت از حقوق و خدمات هستند، اقدام علیه فساد به‌طور عمومی دشوار است که مورد مخالفت قرار گیرد. تعداد کمی از بازیگران سیاسی تمایل دارند که به نظر برسند از شبکه‌هایی دفاع می‌کنند که به انحراف منابع عمومی متهم شده‌اند در حالی که جمعیت وسیع‌تر خواسته می‌شود تا عواقب یک شوک درآمد ملی را تحمل کند. این موضوع یک فرصت مهم برای نخست‌وزیر زیدی ایجاد می‌کند.

این کمپین می‌تواند به طور همزمان چهار عملکرد داشته باشد. اول، می‌تواند به عموم اطمینان دهد که هزینه‌های تعدیل مالی تنها بر دوش شهروندانی که به حقوق، مستمری‌ها و خدمات پایه وابسته‌اند، نخواهد بود. دوم، می‌تواند شبکه‌های سیاسی و بوروکراتیک را که به دسترسی به دفتر، قراردادها، تأمین کالا و منابع عمومی به عنوان منابع درآمدی محافظت‌شده نگاه کرده‌اند، انضباط بخشد.

سوم، این می‌تواند پوشش سیاسی برای اصلاحاتی ایجاد کند که در غیر این صورت پیگیری آن‌ها دشوار خواهد بود، از جمله اصلاحات در تأمین مالی، اولویت‌بندی هزینه‌ها، آزادسازی سرمایه‌گذاری و نظارت قوی‌تر بر نهادهای دولتی و قراردادهای عمومی. چهارم، این می‌تواند موقعیت زیدی را در درون ائتلاف حاکم دوباره تنظیم کند. قبل از تصدی مقام، او به‌عنوان یک گزینه توافقی شناخته می‌شد: یک مقام اجرایی با تجربه تجاری اما بدون پایگاه سیاسی مستقل عمیق، که انتصاب او ممکن بود به چارچوب هماهنگی اجازه دهد تا نفوذ خود را در پس‌زمینه در میان عدم قطعیت‌های منطقه‌ای حفظ کند. این حملات این برداشت را پیچیده می‌کند. با قرار دادن مبارزه با فساد به‌عنوان نخستین ادعای قابل مشاهده دولت در زمینه اقتدار، زیدی شروع به حرکت فراتر از تصویر یک شخصیت توافقی نگهدارنده و به سمت یک نقش سیاسی مستقل‌تر کرده است.

آیا مبارزه با فساد می‌تواند اصلاحات واقعی تولید کند

در عراق، اجرای مبارزه با فساد به‌طور حتم بر تعادل قدرت میان احزاب، جناح‌ها و شبکه‌های اقتصادی تأثیر خواهد گذاشت. مشروعیت آن به روند قانونی، شواهد شفاف، استقلال قضایی و توانایی برای فراتر رفتن از شخصیت‌های ایزوله بستگی خواهد داشت. اگر این کمپین به‌عنوان صرفاً بازچینی شبکه‌های رانت دیده شود، ممکن است زیدی را به‌طور موقت تقویت کند اما اعتماد عمومی لازم برای اصلاحات عمیق‌تر را ایجاد نخواهد کرد. اما اگر نشان دهد که هیچ شبکه نخبگانی به‌طور کامل محافظت نمی‌شود، می‌تواند قوی‌ترین ابزار دولت برای ساخت اقتدار در دوران فشار مالی شود.

همچنین بعد اخلاقی-سیاسی وسیع‌تری وجود دارد. بحث‌های سیاسی در عراق نشان داده است که این کمپین به‌طور کلی با تأکید دیرینه نجف بر حفاظت از منابع عمومی، محدود کردن فساد و تقویت اقتدار دولت سازگار است. این نباید به‌عنوان تأیید رسمی مرجعیت از دولت یا از حملات خاص تفسیر شود. با این حال، درک این‌که اقدام ضد فساد با انتظارات اخلاقی مرتبط با نجف هم‌راستا است، به این کمپین وزن سیاسی وسیع‌تری می‌دهد.

معاملات عملی زیدی شکل می‌گیرد

دولت زیدی احتمالاً به بحران از طریق مجموعه‌ای از توافقات عملی پاسخ خواهد داد تا یک بسته اصلاحات جامع. اولین توافق، توافق بغداد–اربیل است. اختلال در هرمز ارزش استراتژیک مسیرهای صادراتی جایگزین را تقویت کرده است، به ویژه سیستم خط لوله شمالی از طریق منطقه کردستان و ترکیه. بغداد اکنون انگیزه‌های قوی‌تری برای رسیدن به ترتیبات عملی با اربیل در زمینه تولید، حجم‌های صادرات، هزینه‌های عملیاتی، درآمدها و انتقال حقوق دارد. این احتمالاً به حل نهایی اختلافات قانونی عراق در مورد هیدروکربن‌ها و اختیارات فدرال منجر نخواهد شد. بلکه بیشتر احتمال دارد که یک توافق فدرال معاملاتی شکل بگیرد که تحت تأثیر نیاز فوری باشد.

بغداد به گزینه‌های صادراتی بیشتری نیاز دارد؛ اربیل به انتقال‌های مالی قابل پیش‌بینی و چارچوبی روشن‌تر برای هزینه‌های عملیاتی و درآمدهای نفتی نیاز دارد. هر دو طرف انگیزه‌هایی برای همکاری دارند، حتی اگر هیچ‌کدام آماده حل اختلاف سیاسی عمیق‌تر نباشند. بغداد همچنین در حال بررسی کریدورهای لجستیکی و اتصال منطقه‌ای وسیع‌تری است. تعاملات اخیر عراق با سوریه، از جمله سفر سطح بالای وزیر امور خارجه فواد حسین و بحث‌ها در مورد ایجاد یک مکانیزم هماهنگی مشترک برای بازسازی خطوط لوله نفت، نشان می‌دهد که عراق در حال شروع به دیدن امنیت صادرات از منظر منطقه‌ای وسیع‌تر است. دیپلماسی اقتصادی در حال گسترش امارات با عراق و سوریه اهمیت روزافزون سیاست‌های کریدوری، دیپلماسی زیرساختی و اتصال منطقه‌ای را تقویت می‌کند.

تراژدی مالی و سرمایه‌گذاری نفتی

دومین توافق، تراژدی مالی است. دولت احتمالاً به دنبال صرفه‌جویی‌های دراماتیک نخواهد بود، به ویژه در ماه‌های اول خود. کاهش‌های گسترده در حقوق، مستمری‌ها یا حمایت‌های اجتماعی می‌تواند واکنش سیاسی فوری ایجاد کند و ممکن است دولت جدید را قبل از تثبیت قدرت تضعیف کند. در عوض، بغداد احتمالاً هزینه‌های جاری حساس به سیاست را در اولویت قرار خواهد داد در حالی که پروژه‌های سرمایه‌ای با اولویت پایین‌تر را کند کرده، تعهدات به پیمانکاران را دوباره مذاکره کرده، تأمین مالی را سخت‌تر کرده و به هدف‌گذاری نشت‌ها در هزینه‌های دولتی خواهد پرداخت. در حالی که چنین اقداماتی ممکن است از نظر سیاسی اجتناب‌ناپذیر باشد، اما نمی‌تواند جایگزینی برای اصلاحات شود. عراق به طور مکرر به فشار مالی با فشرده‌سازی سرمایه‌گذاری و انباشت بدهی‌ها پاسخ داده است و بدین ترتیب ثبات کوتاه‌مدت را در حالی که رشد بلندمدت را تضعیف می‌کند، حفظ کرده است. دولت جدید باید از تکرار آن الگو اجتناب کند.

سومین توافق به سرمایه‌گذاری نفتی و سرمایه خارجی مربوط می‌شود. عراق نیاز دارد تا ظرفیت تولید را بازسازی کند، شرکت‌های نفتی بین‌المللی را مطمئن کند، امنیت عملیاتی را بهبود بخشد و به نگرانی‌های مربوط به پرداخت و قراردادها رسیدگی کند. همچنین به جستجوی انعطاف‌پذیری بیشتر از طریق اوپک ادامه خواهد داد و مسیرهای حمل و نقل جایگزین را بررسی خواهد کرد. اما افزایش تولید به تنهایی نمی‌تواند آسیب‌پذیری ساختاری عراق را حل کند. یک بخش نفتی که حول جغرافیای صادراتی باریک متمرکز شده است، به همراه یک مدل مالی سخت، در برابر اختلالات آینده ناشی از درگیری‌های منطقه‌ای، نوسانات قیمت، شکست زیرساخت‌ها یا فلج سیاسی داخلی آسیب‌پذیر باقی می‌ماند.

از وضعیت اضطراری مالی تا بازچینی اقتصادی

سوال مهم‌تر این است که آیا زیدی می‌تواند از بحران برای تغییر مسیر اقتصادی عراق استفاده کند. تجربه او در زمینه کسب‌وکار ممکن است در این زمینه اهمیت داشته باشد. زیدی با تجربه‌ای در بخش‌های بانکی و تجاری که به‌طور نزدیک با اقتصاد عراق مرتبط هستند، به مقام خود وارد شد.

این به‌طور خودکار او را به یک اصلاح‌طلب تبدیل نمی‌کند، اما ممکن است درک واضح‌تری از چگونگی قوانین قدیمی، مقررات اختیاری، رویه‌های مجوزدهی پیچیده، سیستم‌های بانکی ضعیف، تأخیرهای گمرکی، عدم شفافیت در تأمین کالا و اجرای نامنظم سیاست‌ها که سرمایه‌گذاری خصوصی را محدود می‌کند، به او بدهد. به مدت چند دهه، مدل اقتصادی عراق شهروندان را تشویق کرده است که دولت را به عنوان کارفرما، سرمایه‌گذار، وام‌دهنده و منبع امنیت اقتصادی اصلی ببینند. این مدل تنها زمانی پایدار بود که درآمدهای نفتی به اندازه کافی بالا بود تا بتواند گسترش اشتغال عمومی و هزینه‌های جاری را تأمین کند. این مدل نمی‌تواند به نیازهای جمعیت جوان و در حال رشد به‌طور نامحدود پاسخ دهد.

محیطی با قیمت پایین نفت به‌طور ذاتی مفید نیست. این می‌تواند سختی‌ها را عمیق‌تر کند، خدمات را تضعیف کند و نابرابری را افزایش دهد. با این حال، همچنین می‌تواند ضرورت سیاسی برای اصلاحاتی ایجاد کند که دوره‌های با درآمد بالا به‌طور مکرر به تعویق انداخته‌اند. بنابراین، دولت باید از بحران برای بهبود محیط عملیاتی برای کسب‌وکارهای عراقی استفاده کند.

اولویت‌ها باید شامل ساده‌سازی ثبت‌نام و صدور مجوز کسب‌وکار، کاهش موانع اداری اختیاری، تقویت رویه‌های گمرکی و تجاری، گسترش دسترسی به تأمین مالی برای شرکت‌های کوچک و متوسط، مدرن‌سازی سیستم‌های پرداخت، بهبود حمایت از سرمایه‌گذاران، اصلاح تأمین عمومی و سرمایه‌گذاری در برق، لجستیک و زیرساخت‌های دیجیتال باشد.

هدف باید رشد تولیدی، هدایت‌شده توسط بخش خصوصی و غنی از شغل باشد، نه یک چرخه دیگر از قراردادهای مرتبط با سیاست. عراق تنها به شرکت‌های خصوصی بیشتری نیاز ندارد. بلکه به یک اقتصاد رقابتی‌تر نیاز دارد که در آن شرکت‌های کوچک و متوسط بتوانند شروع کنند، زنده بمانند، گسترش یابند و شغل ایجاد کنند بدون اینکه به وابستگی حزبی، حمایت غیررسمی یا دسترسی ویژه به قراردادهای دولتی متکی باشند.

شوک مالی عراق و همگرایی اصلاحات

این‌جا است که مبارزه با فساد و اصلاحات بخش خصوصی همگرا می‌شوند. سرمایه‌گذاران بین‌المللی و منطقه‌ای تنها به این دلیل که بغداد یک استراتژی اصلاحی جدید اعلام می‌کند، سرمایه‌گذاری نخواهند کرد. آن‌ها ارزیابی خواهند کرد که آیا قراردادها قابل اجرا هستند، آیا پرداخت‌ها قابل پیش‌بینی هستند، آیا سیستم‌های گمرکی و صدور مجوز شفاف هستند و آیا بازیگران مرتبط با سیاست هنوز می‌توانند رقابت را تحریف کنند. کمپین ضد فساد تنها زمانی از نظر اقتصادی اهمیت خواهد داشت که شروع به تغییر این مشوق‌های بنیادی کند.

مشارکت زیدی با سفیران اتحادیه اروپا در اوایل، از جمله تأکید او بر اینکه کابینه جدید فساد را تحمل نخواهد کرد، باید به عنوان یک تمرین در سیگنال‌دهی اصلاحات درک شود. به همین ترتیب، صندوق توسعه پیشنهادی برای پروژه‌های زیرساخت و برق، همراه با ارتباط با قطر، عربستان سعودی و امارات متحده عربی، تلاشی است برای جذب سرمایه خارجی با نشان دادن اینکه عراق دارای یک خط پروژه قابل سرمایه‌گذاری و دولتی است که مایل به بهبود شرایط سرمایه‌گذاری است.

واشنگتن به عنوان اهرم، نه جایگزین

در این زمینه، سفر اخیر زیدی به واشنگتن اهمیت زیادی داشت. این سفر فرصتی برای تعمیق روابط اقتصادی، تجاری و سرمایه‌گذاری در زمانی بود که بغداد به سرمایه، فناوری، اعتبار و شراکت‌های خارجی نیاز دارد. تعامل اولیه دولت ترامپ با زیدی منبع مهمی از اعتبار خارجی بود. اما واشنگتن نمی‌تواند جایگزین اقتدار داخلی یا مالکیت اصلاحات شود.

ارزش ماندگار این دیدار به این بستگی دارد که زیدی بتواند از توافقات و شراکت‌های اعلام‌شده در واشنگتن برای پیشبرد یک برنامه اقتصادی معتبر عراقی استفاده کند: سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌های انرژی، توسعه بخش خصوصی، نوسازی بانکداری، تسهیل تجارت، شراکت‌های فناوری و تقویت تدابیر نهادی در برابر فساد. زیدی باید نشان دهد که تعامل عمیق‌تر اقتصادی با ایالات متحده حاکمیت و ظرفیت تولید عراقی را تقویت می‌کند و نه اینکه وابستگی جدیدی به وجود آورد.

زیدی همچنین باید حساسیت‌های داخلی و منطقه‌ای را که با هر تغییر قابل مشاهده در روابط بغداد با واشنگتن همراه است، مدیریت کند. پوشش رسانه‌ای اخیر عراق از دیدارهای مقامات دولتی با شرکت‌های انرژی آمریکایی، از جمله دیدار زیدی با شِورون و یادداشت تفاهم استان بصره با KBR، به تلاش‌های در حال ظهور برای تبدیل تعامل دیپلماتیک به فرصت‌های تجاری و سرمایه‌گذاری اشاره دارد. چالش این خواهد بود که فراتر از معاملات جداگانه حرکت کرده و یک چارچوب سرمایه‌گذاری منسجم بسازند که انرژی، زیرساخت، بانکداری، لجستیک و اصلاحات حکومتی را به هم پیوند دهد.

گشایش باریک عراق

شوک هرمز یک ضعف ساختاری در اقتصاد سیاسی عراق پس از ۲۰۰۳ را نمایان کرده است. عراق ظرفیت تولید نفت را بدون ایجاد تاب‌آوری مالی کافی، اضافه‌سازی صادرات یا یک گزینه اقتصادی پایدار برای توزیع رانت ساخته است. این کشور دولتی را ایجاد کرده است که قادر به هزینه‌کردن درآمدهای نفتی است، اما هنوز قادر به مدیریت عدم قطعیت طولانی‌مدت درآمد بدون فشار سیاسی فوری نیست. دولت زیدی اکنون با یک گشایش باریک اما مهم مواجه است.

این دولت می‌تواند به دنبال بازگرداندن توافق قدیمی باشد: از سرگیری صادرات نفت، حفاظت از شبکه‌های توزیع موجود، به تعویق انداختن اصلاحات دشوار و انتظار برای افزایش قیمت‌ها به منظور کاهش فشار. این مسیر ممکن است ثبات موقتی را ارائه دهد، اما عراق را در برابر اختلال بعدی آسیب‌پذیر خواهد کرد. یا می‌تواند از بحران برای آغاز یک انتقال دشوارتر استفاده کند: حفاظت از شهروندان و خدمات ضروری، پیگیری اجرای معتبر ضد فساد، مذاکره بر سر ترتیبات فدرالی عملی، کاهش موانع سرمایه‌گذاری بین‌المللی و منطقه‌ای و ساخت یک مدل مالی و اقتصادی مقاوم‌تر. شوک مالی فوری شدید است. با این حال، از نظر استراتژیک، عراق ممکن است یادآوری روشنی نداشته باشد که دولت رانت‌خوار دیگر برای کشوری که در حال تبدیل شدن است، کافی نیست.