پایتختهای خلیج فارس در حال کنار گذاشتن کتابهای دیپلماتیک قدیمی برای تأمین دسترسی بلندمدت به بازارها در فرامرزی هستند. سرمایهگذاری اخیر قطر نشان میدهد که روابط تجاری فرامرزی میتواند از موانع سنتی نهادی عبور کند. ثبات واقعی منطقهای اکنون به توافقهای زیرساختی دوجانبه وابسته است تا پیمانهای چندکشوری، و همکاری هدفمند عراق- شورای همکاری خلیج فارس برای کشورهای وابسته به منابع یک ضرورت حیاتی است. با توجه به اینکه درگیریهای منطقهای تهدیدی برای مسیرهای حمل و نقل دریایی به شمار میروند، ایجاد کریدورهای زمینی از طریق پیوندهای ساختاری عراق- شورای همکاری خلیج فارس یک راهحل عملی برای محافظت در برابر اختلالات ناگهانی تجاری ارائه میدهد.
ادغام عراق- شورای همکاری خلیج فارس تجارت را متحول میکند
در میان کشورهای شورای همکاری خلیج فارس، قطر به عنوان فعالترین شریک اقتصادی عراق ظاهر شده و از سال 2023 بیش از 9 میلیارد دلار در زمینههای انرژی، لجستیک، زیرساخت و املاک سرمایهگذاری کرده است. سرمایهگذاریهای آن شامل مشارکت در پروژه گاز رشد یکپارچه، گسترش عملیات باربری از طریق میلحه و حمایت از پروژه جاده توسعه است. هیچ کشور دیگری در شورای همکاری خلیج فارس به گستردگی مشارکت قطر نرسیده است.
مشارکت قطر راهی برای تفکر درباره اینکه ادغام عراق- شورای همکاری خلیج فارس به طور واقعی چگونه میتواند باشد، ارائه میدهد. این نشان میدهد که ادغام نیازی به عضویت در شورای همکاری خلیج فارس یا یک چارچوب نهادی واحد ندارد و سرمایهگذاری دوجانبه میتواند پیوندهای اقتصادی معناداری ایجاد کند. رابطه قطر با بغداد بر شرایطی استوار است که سایر کشورهای خلیج فارس آن را ندارند، بنابراین نمیتوان آن را به عنوان یک الگو کپی کرد. با این حال، هنوز یک درس ارائه میدهد. هیچ دو کشور خلیج فارس به دلایل یکسان یا از طریق کانالهای یکسان با عراق تعامل نخواهند داشت، اما هیچکدام نمیتوانند از بازار به این بزرگی و پایگاه مصرفکننده آن غافل شوند و در هر مورد، عامل تعیینکننده این است که آیا بغداد میتواند حکمرانی و محیط عملیاتی لازم را برای تبدیل سرمایهگذاری به تحول پایدار فراهم کند.
مشارکت قطر و عراق تحت تأثیر جنگ منطقهای گسترده و بسته شدن تنگه هرمز قرار گرفته است. قطر یکی از آسیبپذیرترین کشورهای خلیج فارس در برابر این اختلالات است. تقریباً تمام گاز طبیعی مایع شدهاش، منبع ثروتی که در خارج از کشور سرمایهگذاری کرده، باید از تنگه عبور کند و دوحه هیچ خط لولهای مشابه آنچه عربستان سعودی و امارات متحده عربی برای نفت خود استفاده میکنند، ندارد.
این اختلال به پایه درآمدی که سرمایهگذاریهای قطر در عراق را تأمین میکند، آسیب میزند و دو سوال را مطرح میکند که در ادامه مطرح میشود. اولین سوال این است که آیا رابطهای که به شدت بر پایه سرمایهگذاری قطری بنا شده، میتواند در برابر شوک به منبع آن سرمایهگذاری مقاومت کند؟ سوال دوم این است که آیا همین اختلال عراق را برای دوحه جذابتر میکند یا کمتر؟
منطق استراتژیک از هر دو طرف
تعامل قطر با عراق بهطور عمده ناشی از نزدیکی جغرافیایی یا تاریخ مشترک نیست، بلکه به یک استراتژی وسیعتر از دیپلماسی اقتصادی مربوط میشود که از طریق سرمایهگذاری و روابط تجاری برای ایجاد نفوذ و کاهش آسیبپذیریهای یک دولت کوچک در یک محیط منطقهای ناپایدار استفاده میکند. موقعیت قطر در خلیج فارس مدتهاست که آن را به پرورش شبکههای وابستگی اقتصادی ترغیب کرده است که آسیبپذیریهای استراتژیک آن را کاهش میدهد، بهویژه پس از بحران خلیج فارس در سالهای ۲۰۱۷ تا ۲۰۲۱. عراق بهخوبی با این رویکرد سازگار است. با سرمایهگذاری در بخشهای انرژی، بازسازی و لجستیک عراق، دوحه نه تنها بازده اقتصادی بهدست میآورد بلکه همچنین سهمی بلندمدت در ثبات عراق و نفوذ در معماری اقتصادی در حال تحول این کشور بهدست میآورد.
توانایی دوحه در ایجاد روابط قوی با بغداد فراتر از (یا صرفنظر از) اولویتهای شورای همکاری خلیج فارس با عراق، تا حدی ناشی از رابطه قطر با ایران است. تحلیلگر سیاسی و شخصیت رسانهای قطری، عبدالعزیز الاحقاق، بیان میکند که با وجود دورههای “تنش منطقهای بین ایران و سایر کشورهای عربی (بهویژه شورای همکاری خلیج فارس)”، روابط بین بغداد و دوحه نسبتاً پایدار باقی مانده است – صرفنظر از پیامدهای روابط عراق و شورای همکاری خلیج فارس از نفوذ سیاسی ایران در عراق.
این تابآوری تا حدی ناشی از “سیاست قطر در اجتناب از رویارویی مستقیم با ایران” است که دامنه نفوذ ایران در عراق را محدود کرده و مانع از توسعه روابط دوجانبه شده است. این ارزیابی با تفسیرهای قبلی از تعامل قطر با عراق در طول سالها که بهمراتب “ایمنتر” در برابر نفوذ ایران در عراق بوده است، سازگار است، بر خلاف همتای سعودی خود.
تعمیق روابط عراق و شورای همکاری خلیج فارس از طریق سرمایه
سفیر عراق در قطر، جناب آقای محمد جعفر الصدر، استدلال میکند که “مدل قطری” نشان میدهد که چگونه همکاریهای نهادی میتواند روابط عراق و شورای همکاری خلیج فارس را تقویت کند و اینکه گسترش این رویکرد در میان کشورهای شورای همکاری خلیج فارس میتواند ادغام اقتصادی منطقهای را عمیقتر کرده و روابط دوجانبه را به شراکتهای استراتژیک تبدیل کند. سرمایهگذاریهای رو به رشد خلیج فارس، بهویژه سرمایهگذاری قطری در عراق، پتانسیل “مدل برای غلبه بر چالشهای ساختاری را زمانی که با تعهد سیاسی و اجرای مؤثر حمایت شود” را نشان میدهد. پتانسیل برای تعمیق سرمایهگذاری خلیج در عراق، بهعلاوه الگوی نوظهور کشورهای عضو شورای همکاری خلیج فارس که بهطور مستقل به دنبال روابط دوجانبه با بغداد هستند، به تغییر قابل توجهی در سیاست خارجی خلیج اشاره دارد — سیاستی که فراتر از پارادایم تاریخی “مذهبیمحور” است که مدتها روابط بین خلیج و عراق را پس از سال ۲۰۰۳ محدود کرده بود.
سیاستمداران عراقی باید به ابعاد ژئوپلیتیکی مشارکت قطر توجه کنند. با تبدیل شدن به بخشی جداییناپذیر از احیای اقتصادی عراق، قطر وابستگی عراق به همسایگان نزدیکش را کاهش میدهد و در عین حال نفوذ و اهمیت خود را در منطقه و همچنین در واشنگتن تقویت میکند که همچنان به ثبات عراق علاقهمند است. برای دوحه، این رابطه تنها دوجانبه نیست بلکه بخشی از یک استراتژی دیپلماتیک وسیعتر است.
مشوقهای عراق نیز بهطور ملموس وجود دارد و با یک آسیبپذیری ساختاری اقتصادی آغاز میشود که هیچ سیاستمدار عراقی نمیتواند آن را نادیده بگیرد. درآمدهای نفتی بیش از ۹۱ درصد از درآمدهای صادراتی عراق، تقریباً ۸۸ درصد از بودجه دولت و حدود ۵۳ درصد از تولید ناخالص داخلی را تشکیل میدهد. بررسی ماده IV صندوق بینالمللی پول در سال ۲۰۲۰ از عراق، کسریهای مالی فزاینده و نسبتهای بدهی به تولید ناخالص داخلی رو به افزایش را تا اواسط دهه ۲۰۲۰ پیشبینی میکند که بهطور عمده ناشی از نوسانات قیمت نفت و عدم تنوع اقتصادی است. در این زمینه، سرمایهگذاری قطری میتواند بهعنوان سرمایهای صبور، سیاسی و آشنا با محیط عملیاتی منطقه دیده شود بهگونهای که سرمایهگذاران غربی یا آسیایی نیستند و این نمایانگر نوعی همکاری کیفی متفاوت است.
مشارکت قطر اهمیت دارد نه تنها بهعنوان منبعی از سرمایه بلکه بهخاطر تأثیرات بخشی آن. سرمایهگذاری در پروژه یکپارچه رشد گاز از انتقال فناوری و تقویت ظرفیت پشتیبانی میکند، در حالی که عملیات میلاها در امقصر پیوندهای تجاری عراق را با کشورهای شورای همکاری خلیج فارس و بازارهای بینالمللی تقویت میکند. یادداشت تفاهم جاده توسعه با ترکیه و امارات متحده عربی میتواند تا ۴ میلیارد دلار در سال در ظرفیت کامل تولید کند و به کاهش وابستگی عراق به صادرات نفت و عمیقتر کردن ادغام آن در زنجیرههای تأمین منطقهای کمک کند.
چند توضیح درباره جدول بالا: سهم ۲۵ درصدی قطر در پروژه انرژی ۲۷ میلیارد دلاری توتال انرژی در رقم ۹ میلیارد دلار گنجانده نشده است که تنها شامل سرمایهگذاری مستقیم دوحه در پروژههای جدید میشود — سهم توتال انرژی احتمالاً پس از روشن شدن بازده آن اضافه خواهد شد. سهم ۵۰ درصدی قطر انرژی در بخش خورشیدی پروژه به همین دلیل مستثنی شده است و ممکن است نتیجه ناخواسته تلاش عراق برای تنوعبخشی به دوری از واردات انرژی ایرانی باشد. ۵ میلیارد دلار جداگانه وعده داده شده هنوز در انتظار است، هرچند که بهطور عمومی توسط سفارت عراق در دوحه تأیید شده است.
معماری نهادی که این تعامل را پشتیبانی میکند نیز عمیقتر شده است. هفتمین جلسه کمیته مشترک همکاری اقتصادی و تجاری قطر و عراق، که در بغداد از ۷ تا ۹ ژوئیه ۲۰۲۴ برگزار شد و بهطور مشترک توسط وزرای تجارت دو کشور ریاست شد، بر فرصتهای سرمایهگذاری در صنایع، زیرساختها، انرژیهای تجدیدپذیر، تحول دیجیتال و خدمات مالی تمرکز داشت. اتاق بازرگانی قطر گفتگوهایی را با فدراسیون اتاقهای بازرگانی عراق در مورد تأسیس یک شورای کسبوکار مشترک و یک فوروم کسبوکار قطر و عراق آغاز کرده است که نشان میدهد رابطه در حال حرکت به زیر سطح دولت به دولت است، جایی که روابط اقتصادی پایدار در نهایت ساخته میشود.
مسیر نهادی به سوی پیوندهای عراق- شورای همکاری خلیج فارس
ریسکها و شرایط محدودکننده
ارزیابی صادقانه از رابطه قطر و عراق باید با ریسکهایی که آن را پیچیده میکند، مواجه شود و این ریسکها مسئولیت اصلی بر عهده سیاستگذاران عراقی است. چالش فوریترین، “اقتصاد شبهنظامی” است. گروههای مسلح همراستا با ایران منافع اقتصادی در بخشهایی دارند که برای سرمایهگذاران خلیجی جذاب است، از جمله بازسازی، لجستیک مرزی و املاک و مستغلات. در نتیجه، سرمایهگذاری قطر در معرض خطر درگیر شدن در رقابتهای گروهی یا فشار از سوی بازیگران مسلحی است که سرمایه خلیجی را به عنوان منبعی برای تصرف مینگرند. با این حال، سرمایهگذاران خارجی و خلیجی به ندرت بهطور مستقیم هدف قرار گرفتهاند، با وجود جرم و جنایتهای گسترده مرتبط با شبهنظامیان.
واکنش دوحه عمدی بوده است. قطر به کانالهای رسمی دولتی، از جمله کمیتههای مشترک، توافقنامههای سرمایهگذاری و یادداشتهای تفاهم، تکیه کرده است و نه به شبکههای غیررسمی. این هم بهعنوان مدیریت ریسک و هم بهعنوان یک سیگنال سیاسی عمل میکند: سرمایهگذاری به توانایی عراق در ارائه یک محیط قابل پیشبینی و امن بستگی دارد. برای سیاستگذاران عراقی، این شرطگذاری نه مانع بلکه مشوقی برای تقویت نهادهای دولتی و جذب مشارکت گستردهتر خلیج است.
آقای الاحقاق مفهوم اینکه قطر به دنبال کشاندن عراق به یک همراستایی ژئوپلیتیکی خاص است را رد میکند و بر این نکته تأکید میکند که “قطر روابط سازندهای با طیف وسیعی از بازیگران سیاسی عراقی حفظ کرده است.” با درگیر کردن طیف وسیعی از بازیگران سیاسی، دوحه در دسترسی به فرصتهای اقتصادی و سرمایهگذاری عراق نسبت به همسایگان خود مزیتی کسب کرده است.
به گفته دکتر سلووم، مشارکت قطر در عراق بر اساس مدلی انتخابی متمرکز بر پروژههای بزرگ انرژی و زیرساختها است. پایداری آن ناشی از سرمایهگذاریهای ساختاری، شراکتهای بینالمللی و محیطهای عملیاتی نسبتاً امن است و نه صرفاً از طریق کانالهای دولتی. در حالی که این مدل برای پروژههای بزرگ مؤثر است، دسترسی آن به بخش خصوصی وسیعتر عراق محدود است و در نتیجه، ردپایی عمیق اما باریک ایجاد میکند. بررسی ماده IV صندوق بینالمللی پول نیز به همین ترتیب تأکید کرده است که اصلاحات در بازارهای کار، بخش مالی، مبارزه با فساد و ظرفیت دولتی برای تبدیل وعدههای سرمایهگذاری به منافع اقتصادی پایدار ضروری است. بدون این اصلاحات، سرمایهگذاریهای خلیج فارس در معرض خطر تقویت شبکههای حامیگری به جای سرمایهگذاری مولد قرار دارد. محدودیت اصلی نه تنها تمایل خلیج فارس، بلکه ظرفیت جذب عراق است.
ریسک دیگری که وجود دارد به منطقه کردستان عراق (KRI) مربوط میشود که عمدتاً از چارچوب جاده توسعه کنار گذاشته شده است. این میتواند پایه اقتصادی پروژه را محدود کرده و تنشهای سیاسی بین اربیل و بغداد ایجاد کند. اگر جاده توسعه قرار است به عنوان یک پروژه زیرساختی واقعاً یکپارچهکننده عمل کند، باید وضعیت KRI حل و فصل شود.
تجربه همکاریهای عراق و شورای همکاری خلیج فارس تحت فشارهای درگیری
بزرگترین ریسک برای این رابطه، درگیری منطقهای وسیعتری است که بر محور ایران متمرکز است. از آنجا که عراق میزبان گروههای مسلح همسو با ایران و نیروهای آمریکایی است، در معرض تشدید نیابتی و خشونتهای ناشی از آن قرار دارد. درگیری پایدار میتواند زیرساختهای هوایی، بندری و حمل و نقل را که هدف سرمایهگذاریهای خلیج فارس هستند، مختل کرده و بیثباتی در بازارهای نفتی که وضعیت مالی عراق به شدت به آن وابسته است، ایجاد کند.
برای قطر، این خطر به طور مستقیمتر از هر سرمایهگذار خلیجی دیگر است. تقریباً تمام صادرات گاز طبیعی مایع قطر، که پایه ثروت آن در سراسر منطقه است، باید از تنگه هرمز عبور کند و بر خلاف عربستان سعودی و امارات، دوحه هیچ مسیر لولهکشی ندارد که این نقطه تنگ را دور بزند. بنابراین، بسته شدن تنگه و آسیب به زیرساختهای انرژی خلیج فارس در طول جنگ کنونی، به پایه درآمدی که سرمایهگذاریهای خارجی قطر را تأمین میکند، آسیب میزند و فضای مالی که تعهدات آن به عراق از آن ناشی میشود را محدود میکند.
این موضوع سؤالی مستقیم برای بغداد مطرح میکند که آیا سرمایهگذاری قطری در عراق از چنین شوکی مصون است یا یکی از نخستین تعهداتی خواهد بود که در زمان فشار بر درآمدهای دوحه به تعویق میافتد. توازن دقیق قطر در روابط با واشنگتن، تهران و همسایگان خلیجیاش نیز در صورت بروز یک درگیری طولانیمدت محدود خواهد شد و فضای دیپلماتیک که استراتژی عراق آن وابسته است، کاهش مییابد.
با این حال، همان اختلال به سمت دیگر نیز تأثیر میگذارد. یک نقطه تنگ که میتواند به دلخواه بسته شود، دقیقاً همان آسیبپذیری است که تنوع را جذاب میکند و عراق به قطر Exposure به انرژی، لجستیک و مسیرهای زمینی ارائه میدهد که به هرمز وابسته نیستند.
جاده توسعه، که دوحه از آن حمایت میکند، به نوعی یک شرطبندی بر روی کریدورهایی است که به سمت شمال از طریق ترکیه به جای جنوب از طریق خلیج میگذرد. بر اساس این منطق، تهدید پایدار به هرمز میتواند سرمایهگذاریهای قطری در عراق را از نظر استراتژیک ارزشمندتر کند، به شرطی که جنگ نیز عراق را به حدی ناپایدار نکند که نتوان در آن فعالیت کرد. اینکه آیا دوحه این لحظه را به عنوان دلیلی برای کاهش یا تعمیق موضع خود میبیند، یکی از عدمقطعیتهای مرکزی است که اکنون بر روابط سایه افکنده است.
به گفته آقای العشاق، سیاست خارجی قطر با نقش آن به عنوان یک میانجی بیطرف که قادر به تعامل با بازیگران رقیب است، تعریف میشود، موقعیتی که حتی در دوران تنش با ایران نیز حفظ شده است. پایداری این رویکرد به ترجیح قطر برای اجتناب از همراستاییهای سخت و به منافع مشترک بازیگران منطقهای و بینالمللی، از جمله ایران و ایالات متحده، در حفظ دوحه به عنوان یک میانجی معتبر بستگی دارد. این تفسیر با نحوهای که قطر به مدت طولانی بین واشنگتن و تهران توازن ظریفی برقرار کرده است، همراستا است و از همراستایی با هیچیک از طرفین اجتناب کرده و از موقعیت خود به عنوان یک میانجی دیپلماتیک برای تسهیل ارتباطات پشتپرده بین دو قدرت در راستای کاهش تنش بهرهبرداری میکند.
یک درگیری منطقهای طولانیمدت میتواند گروههای همراستا با ایران در عراق را تقویت کند، اقتصاد شبهنظامی را عمیقتر کند و هزینه سرمایهگذاری در زیرساختهای کلیدی و پروژههای انرژی را افزایش دهد. برای ابتکاراتی مانند جاده توسعه و پروژه یکپارچه رشد گاز، ناپایداری پایدار میتواند خطرات امنیتی را افزایش دهد و رویکرد سرمایهگذاری خلیج را محتاطانهتر کند. بنابراین، دوام همکاری قطر و عراق ممکن است به عایقسازی روابط اقتصادی از ناپایداری منطقهای بستگی داشته باشد.
پیشرفتهای آینده عراق- شورای همکاری خلیج فارس نیازمند حکمرانی است
پیامدها برای ادغام عراق و شورای همکاری خلیج فارس
روابط قطر چه چیزی را درباره چشماندازهای ادغام اقتصادی وسیعتر عراق با خلیج فارس به ما میگوید؟ پاسخ صادقانه امیدوارکننده اما مشروط است. مورد قطر بهطور جزئی خاص قطر است. توانایی آن برای کار در خطوط فرقهای عراق به موضع غیرمواجههای آن نسبت به ایران بستگی دارد و روایت سلووم از ردپایی عمیق اما باریک نشان میدهد که این مدل بیشتر بر اساس پروژههای بزرگ انرژی و زیرساختی بنا شده است تا اقتصاد وسیعتر.
این شرایط در جای دیگری بازتولید نخواهد شد و هیچ دو کشور خلیجی به دلایل یکسان یا از طریق کانالهای مشابه با عراق تعامل نخواهند کرد. بنابراین، آنچه قطر ارائه میدهد، یک نمایش است نه یک الگو. هیچیک از کشورهای خلیج فارس نمیتوانند بازار به این بزرگی و پایگاه مصرفکننده عراق را نادیده بگیرند و قطر نشان میدهد که تعامل دوجانبه خودمحور، که بر اساس شرایط هر کشور دنبال میشود، میتواند به ادغام اقتصادی واقعی منجر شود، به شرطی که بغداد حکمرانی لازم برای حفظ آن را تأمین کند.
ادغام نیاز به عضویت در شورای همکاری خلیج فارس یا یک چارچوب نهادی واحد ندارد. با توجه به روابط عراق با ایران، ایالات متحده و ترکیه، هر مدل ادغامی باید نگرانیهای حاکمیتی بغداد و چندین همراستایی را در نظر بگیرد. مدل قطر نشان میدهد که این امر ممکن است. سرمایهگذاری دوجانبه، جاده توسعه و تعامل بخش خصوصی میتواند پیوندهای اقتصادی را که معمولاً با ادغام رسمی مرتبط است، ایجاد کند. پروژههای اتصال برق سعودی، مشارکت امارات در بندر بزرگ فاو و سرمایهگذاریهای چندبخشی قطر در حال حاضر یک ادغام de facto ایجاد میکنند که جغرافیای اقتصادی عراق را بازتعریف میکند.
دوام این ادغام در نهایت به تصمیمات اتخاذ شده در عراق بستگی دارد – کشورهای شورای همکاری خلیج فارس با عراق تعامل میکنند زیرا ارزش اقتصادی و استراتژیک را میبینند، اما این تنها در صورتی ادامه خواهد داشت که عراق حکمرانی را بهبود بخشد، سرمایهگذاری را از اقتصاد شبهنظامی محافظت کند، هزینههای کسبوکار را کاهش دهد و به تعهدات زیرساختی کلیدی عمل کند. در این زمینه، کمپین خلع سلاح در حال حاضر یک سیگنال مثبت از تلاش دولت برای تقویت کنترل بر اقتصاد است و نشاندهنده مقاومت سیاسی و اجتماعی رو به رشد در برابر نفوذ مستمر شبهنظامیان است، با وجود نگرانیها درباره خود فرآیند.
فراتر از روابط اقتصادی موجود، صنایع یا بازارهای بالقوه در عراق که میتواند مورد علاقه اقتصادی قطر باشد شامل، اما محدود به: انرژیهای تجدیدپذیر؛ اقتصاد دیجیتال و زیرساختهای فناوری؛ آموزش، تحقیق و توسعه شغلی؛ و بازسازی و زیرساخت است. از منظر بغداد، تمرکز علاقه خلیج فارس یک دارایی استراتژیک نادر است.
تعهد 9 میلیارد دلاری قطر [به استثنای سهمهای قطر در پروژه TotalEnergies]، مشارکت امارات در بندر بزرگ فاو، پروژههای اتصال برق عربستان و یادداشت تفاهم جاده توسعه، اعتماد بیسابقهای به آینده اقتصادی عراق را نشان میدهد. با این حال، این اعتماد بدون قید و شرط نیست. سوال کلیدی این است که نه تنها آیا خلیج فارس مایل به مشارکت است، بلکه آیا عراق میتواند حاکمیت و محیط عملیاتی لازم برای تبدیل وعدههای سرمایهگذاری به تحول اقتصادی پایدار را فراهم کند.
تجربه قطر نشان میدهد که مسیر باز است. اینکه آیا عراق این مسیر را طی میکند، تصمیمی است که به بغداد بستگی دارد و به اینکه آیا میتواند یک لحظه نادر از علاقه خلیج را به حاکمیت و محیط عملیاتی که سرمایهگذاری پایدار نیاز دارد، تبدیل کند.