بستن مؤثر تنگه هرمز توسط ایران وابستگی عراق به خلیج فارس برای صادرات نفت را نمایان کرده است. اما علاوه بر این، هزینه انباشته شده ناشی از غفلت استراتژیک بغداد را نیز آشکار کرده است. شوک به تأمین نفت عراق، هم شکنندگی ساختار صادرات کشور را نمایان کرد و هم ناکامی مداوم دولت فدرال و دولت منطقهای کردستان (KRG) در حل و فصل اختلافات اساسی در مورد مدیریت نفت را به نمایش گذاشت.
عراق تقریباً ۹۳ درصد از نفت خام خود—حدود ۳.۳ میلیون بشکه در روز (bpd)—را از طریق پایانههای خلیج فارس در بصره صادر میکند. زمانی که ترافیک تانکرها به دلیل جنگ متوقف شد، ذخیرهسازی در خشکی به سرعت پر شد و مقامات را مجبور به توقف تولید از میادین جنوبی کرد. تولید از حدود ۴.۳ میلیون بشکه در روز در فوریه به کمتر از ۱.۳ میلیون بشکه در روز کاهش یافت و عدم وجود برنامههای اضطراری برای حفاظت از خط مالی یک دولت وابسته به نفت را نمایان کرد.
این خطر غیرقابل پیشبینی نبود. عراق مدتهاست که تنگه هرمز را به عنوان یک نقطه استراتژیک شناسایی کرده است که به جنگ ایران و عراق در دهه ۱۹۸۰ برمیگردد. با این حال، بر خلاف سایر تولیدکنندگان خلیج فارس، عراق نتوانست به سرعت ظرفیت دور زدن خود را از طریق خط لوله عراق-ترکیه (ITP) عملیاتی کند، که بخش عملیاتی آن در منطقه کردستان واقع شده است. به جای آن، بغداد و اربیل به دلیل بیاعتمادی دیرینه و اختلافات حلنشده در مورد تقسیم درآمد، کنترل منابع و مدیریت زیرساختهای صادراتی در بنبست باقی ماندند.
شکست نهایی در حل این بنبست، که توسط واشنگتن در ۱۷ مارس میانجیگری شد، اجازه صادرات حدود ۱۷۰,۰۰۰ بشکه در روز از کرکوک از طریق خط لوله کردستان را فراهم کرد. اگرچه این مقدار در مقیاس کوچک بود، اما دو واقعیت را برجسته کرد: اول، امنیت انرژی عراق به اندازه زیرساخت به هماهنگی سیاسی وابسته است. و دوم، ایالات متحده در غلبه بر بنبستها بین بغداد و اربیل ضروری باقی میماند.
A crisis foretold
اهمیت استراتژیک ITP در طول درگیری دوازده روزه سال گذشته بین ایران و اسرائیل قبلاً نشان داده شده بود. احتمال اختلال در آینده در تنگه هرمز عاملی بود که بغداد را به توافق با KRG واداشت و دسترسی به جیحان را از طریق توافقی که در سپتامبر با میانجیگری ایالات متحده بین مقامات فدرال، KRG و شرکتهای نفتی بینالمللی برقرار شد، بازگرداند.
این توافق که به تازگی تا ژوئن تمدید شده است، یک بنبست دو و نیم ساله را که صادرات کردها را پس از پیروزی جزئی عراق در داوری علیه ترکیه در اوایل ۲۰۲۳ در مورد تسهیل صادرات مستقل کردها بین ۲۰۱۴ و ۲۰۱۸ متوقف کرده بود، به پایان رساند.
با این حال، این توافق هماهنگی استراتژیک معناداری را به همراه نداشت. به جای برنامهریزی مشترک برای شرایط اضطراری، بیاعتمادی عمیق بین بغداد و اربیل ادامه داشت، حتی در حالی که نشانهها به طور فزایندهای به درگیریهای منطقهای جدیدی که شامل ایران میشد، اشاره میکرد و ایالات متحده حضور نظامی خود را در خلیج فارس پیش از کمپین خود گسترش میداد.
عواقب این وضعیت زمانی که بحران به وقوع پیوست، مشخص شد. عراق زیرساخت لازم برای هدایت حجمهای قابل توجهی از نفت به سمت شمال را نداشت. سالها کمبود سرمایهگذاری، شبکه خط لوله را ناتوان از انتقال کارآمد نفت خام از بصره به کرکوک کرده بود. حتی اکنون که صادرات از سر گرفته شده است، تردیدهایی وجود دارد که آیا جریانها میتوانند به طور پایدار از ۱۷۰,۰۰۰ بشکه در روز فراتر روند بدون اینکه تأمین داخلی برای پالایشگاهها و نیروگاههای شمالی مختل شود.
شکستهای امنیتی این محدودیتها را تشدید کرده است. میادین نفتی در کردستان در تیرماه گذشته توسط گروههای مسلح عراقی وابسته به ایران هدف قرار گرفته بودند، اما هیچ چارچوب مؤثر بازدارنده یا امنیتی توافق نشده بود. از زمان آغاز درگیری کنونی، منطقه کردستان بیشترین آسیب را از حملات ایران و این گروههای مسلح متحمل شده است، از جمله حملات پهپادی به میدان سارسنگ که توسط شرکت آمریکایی HKN در اوایل مارس و اوایل آوریل اداره میشود. این حملات بازگشت به تولید نفت را متوقف کرده و تولید کردها را بیش از ۲۰۰,۰۰۰ بشکه در روز کاهش داده است، حجمهایی که میتوانست صادرات کنونی شمال را تقویت کند.
اگر بغداد به طور قاطع حملات قبلی به بخش انرژی کردستان را بازدارنده میکرد، ممکن بود خط قرمز وسیعتری در برابر تهدیدات به زیرساختهای نفتی در سراسر عراق، از جمله حملات به شرکتهای آمریکایی و میادین تحت مدیریت خارجی در بصره در طول درگیری کنونی، ایجاد کند.
در عوض، این حملات توانایی محدود دولت را در حفاظت از این بخش در برابر گروههای مسلح داخلی نمایان کرده و ادعاهای قبلی آن را در مورد موفقیت در ایزوله کردن کشور از جنگ دوازده روزه سال گذشته تضعیف کرده است. این ناکامی اکنون ریسک امنیتی را برای سرمایهگذاری بینالمللی افزایش میدهد و میتواند ورود شرکتهای بزرگ آمریکایی به بخش نفتی دولت فدرال عراق را دلسرد کند.
The KRG’s lost opportunity
توافق صادرات سال گذشته، هرچند محدود، فرصتی نادر برای پرداختن به اختلافات دیرینه در مورد مدیریت بخش نفت کردستان ایجاد کرد. بغداد مدتهاست که از به رسمیت شناختن قانونی بودن قراردادهای توسعه نفتی که توسط اقلیم کردستان با شرکتهای نفتی بینالمللی امضا شده، خودداری کرده است. با اجازه دادن به یک بازاریاب نفتی فدرال، سازمان دولتی بازاریابی نفت، برای نظارت بر صادرات، این توافق نشاندهنده نرم شدن موضع بغداد بود و نشان داد که فضایی برای گفتوگو برای حل سایر اختلافات در بخش نفت وجود دارد.
با این حال، مانند توافقات قبلی، این توافق به جای حل اختلافات بنیادی، آنها را مدیریت کرد. این توافق تحت تأثیر ملاحظات سیاسی به دست آمد و پیش از انتخابات پارلمانی به امضا رسید، در حالی که نخستوزیر محمد شیاع السودانی در تلاش بود تا تنشها را با کردها کاهش دهد و برای مذاکرات طولانی تشکیل دولت آماده شود.
شکست توافق پس از بسته شدن هرمز به وضوح نمایان شد. عدم تمایل اولیه اقلیم کردستان به اجازه دادن به مقامات فدرال برای استفاده از خط لوله، به همراه درخواستهای مربوط به محدودیتهای گمرکی، در بغداد به عنوان تلاشی برای بهرهبرداری از بحران به منظور کسب امتیازات تفسیر شد. این درک به مقامات فدرال اجازه داد تا انتقادات از عدم آمادگی خود را منحرف کنند و در عین حال روایت پیشرفته توسط جناحهای همسو با ایران را تقویت کنند که اربیل در حال عمل به منافع محدود خود بود.
در حالی که برخی از نگرانیهای اقلیم کردستان مشروع بود، زمانبندی آن به طور غیرمؤثر عمل کرد. با اولویت دادن به منافع کوتاهمدت، اربیل فرصتی را برای نشان دادن انعطافپذیری استراتژیک که میتوانست موقعیت آن را در مذاکرات آینده در مورد مدیریت نفت تقویت کند و در شکلدهی به دینامیکهای سیاسی ائتلافی در بغداد در کوتاهمدت مؤثر باشد، از دست داد.
مداخله ایالات متحده همچنین فرضیات ریشهدار در میان طبقه سیاسی شیعه عراق را به چالش کشید که واشنگتن به طور خودکار با مواضع کردها همسو خواهد شد. در عوض، درگیری ایالات متحده بر بازگرداندن صادرات عراقی و تثبیت بازار انرژی گستردهتر اولویت داشت.
چشمانداز مبهم
در حالی که این بحران بغداد-اربیل کوتاهمدت بود، نشان داد که اختلاف در مورد مدیریت نفت برای مدت طولانی حل نشده باقی مانده است و ایالات متحده تنها بازیگر خارجی است که قادر به میانجیگری برای دستیابی به توافق معنادار بین دو طرف است.
هر دو طرف بارها خواستار تصویب یک قانون نفت و گاز فدرال شدهاند که چارچوبی برای نرمالسازی مدیریت هیدروکربن در سطح کشور ایجاد کند، اما اختلافات در مورد تفسیر قانون اساسی همچنان مانع پیشرفت است. اهمیت میانجیگری ایالات متحده در حل این اختلافات نیست، بلکه در هدایت هر دو طرف به سمت ترتیبات عملی و متقابلاً سودمند است. چالش پس از درگیری کنونی این خواهد بود که آن رویکرد را احیا کند.
این تلاش در پسزمینهای از وضعیت سیاسی و امنیتی رو به وخامت انجام خواهد شد. ایران در حال حاضر در تلاش است تا نفوذ خود را از طریق حمایت از نوری المالکی برای تبدیل شدن به رهبر بعدی کشور تقویت کند، در حالی که گروههای مسلح همسو با ایران حملات به اهداف آمریکایی، از جمله تأسیسات دیپلماتیک، را تشدید کردهاند که منجر به واکنش ایالات متحده شده است.
این تحولات نشاندهنده ظرفیت محدود دولت عراق برای اعمال انحصار بر استفاده از زور و آسیبپذیری آن در میان فشارهای خارجی رقیب است. خطر تحریمهای ایالات متحده، به ویژه اگر جناحهای همسو با تهران بر دولت بعدی تسلط یابند، لایه دیگری از عدم قطعیت را اضافه میکند که میتواند عواقب شدیدی برای اقتصاد شکننده و وابسته به نفت عراق به همراه داشته باشد.
وضعیت منطقه همچنان در حال تغییر است. این درگیری قبلاً تشکیل دولت را پیچیده کرده و نتیجه آن آزمایشی خواهد بود برای اینکه آیا رهبران عراقی میتوانند ثبات اقتصادی پیش از بحران را بازگردانند و کنترل معناداری بر گروههای مسلح اعمال کنند در حالی که از فشارهای متضاد ایالات متحده و ایران عبور میکنند.
به جلو نگاه کنیم، عراق احتمالاً در تقاطع هر گونه بازنگری پس از جنگ در نفوذ ایالات متحده و ایران قرار خواهد گرفت. بسیاری به این بستگی دارد که تهران چه مقدار قدرت حفظ میکند و چگونه بازیگران سیاسی رقیب عراق به دنبال بهرهبرداری از خطوط گسل منطقهای هستند. در حالی که دینامیکهای منطقهای ممکن است تغییر کند، طبقه سیاسی گستردهتر در بغداد و اربیل علاقهمند به حفظ سیستم تقسیم قدرت موجود است.
برای ایالات متحده، disengagement میتواند در یک لحظه بحرانی به معنای واگذاری زمین باشد. چالش واشنگتن جلوگیری از کشیده شدن عراق به یک نظم منطقهای پس از درگیری است که توسط ایران جسور شکل گرفته است. کاهش نقش ایالات متحده میتواند سالها سرمایهگذاری سیاسی و اقتصادی در عراق را هدر دهد و احتمالاً منجر به از دست دادن نفوذ در یکی از تولیدکنندگان نفت مهم منطقه شود.
در این زمینه، توانایی اثباتشده واشنگتن در میانجیگری در اختلافات بغداد-اربیل فرصتی برای نقش گستردهتر فراهم میکند. عراق در حال حاضر به دنبال تعامل عمیقتر با شرکتهای انرژی ایالات متحده برای تنوعبخشی از وابستگی به چین است، در حالی که مقیاس منابع عراق همچنان سرمایهگذاری از غولهای نفتی ایالات متحده مانند شِورون و اکسونموبیل را جذب میکند.
بحران هرمز ارزش استراتژیک تأمین عرضه از تولیدکنندگان نفتی مانند عراق را برجسته کرده است. نقش فعالتر ایالات متحده فرصتی برای همراستایی اهداف تجاری، ژئوپلیتیکی و تثبیت در کشور به همراه دارد.