یادگیری از شکست ایالات متحده در جلوگیری از جنگ یمن

حوثی‌ها—یک گروه مسلح کوچک از یمن—موفق شده‌اند که تجارت دریایی جهانی را از طریق دریای سرخ مختل کنند و هزینه کالاها را در سطح جهانی افزایش دهند و تولید ناخالص داخلی جهانی، از جمله در ایالات متحده، را کاهش دهند. و ایالات متحده کار زیادی نمی‌تواند در این زمینه انجام دهد.

ایالات متحده در حال مبارزه با حوثی‌ها در آنچه مقامات آن را بزرگ‌ترین نبرد دریایی از زمان جنگ جهانی دوم نامیده‌اند، است، اما تهدید حوثی‌ها تنها در حال افزایش است.

این زمان مهمی است که بپرسیم چگونه به اینجا رسیدیم. در حالی که ایالات متحده اکنون گزینه‌های خوبی ندارد، می‌توانست به جلوگیری از جنگی که حوثی‌ها را به قدرت رساند و یمن را ویران کرد، کمک کند. و انجام این کار بسیار آسان‌تر و کم‌هزینه‌تر از مبارزه با تهدید کنونی حوثی‌ها بود. پس چرا ایالات متحده در این زمینه ناکام ماند؟

در یک مقاله تحقیقاتی جدید، “چگونه ایالات متحده می‌توانست از جنگ یمن جلوگیری کند”، من سه پنجره فرصت بین سال‌های ۲۰۱۱ و ۲۰۱۵ را شناسایی می‌کنم که ایالات متحده می‌توانست از وقوع یا کاهش جنگ یمن جلوگیری کند. من اقدام‌های سیاسی خاصی را که ایالات متحده می‌توانست در این دوره انجام دهد، توصیف می‌کنم و در عین حال به محدودیت‌های نفوذ ایالات متحده در داخل یمن و فضای سیاست‌گذاری ایالات متحده به وضوح اشاره می‌کنم. مهم‌تر از همه، من بررسی می‌کنم که ناکامی‌های ایالات متحده در یمن چه چیزی به ما می‌گوید درباره اینکه ایالات متحده چگونه می‌تواند توانایی خود را برای جلوگیری از درگیری‌های مشابه در آینده بهبود بخشد و آیا تلاش‌های اصلاحی کنونی کافی است یا خیر. یمن به دلایل زیر یک مطالعه موردی جذاب است:

۱) ایالات متحده دارای منافع قوی و توانایی برای جلوگیری از جنگ بود؛ در واقع، ده‌ها نفر از سیاست‌گذاران در سال ۲۰۱۵ که جنگ آغاز شد، نامه‌ای عمومی منتشر کردند که ناکامی‌های سیاست ایالات متحده را تأیید می‌کرد، از جمله مشاور امنیت ملی باراک اوباما؛

۲) یمن یکی از تعداد فزاینده‌ای از جنگ‌های “بین‌المللی‌شده” است—جنگ‌های داخلی با مشارکت بین‌المللی قابل توجه—که به‌ویژه بی‌ثبات‌کننده و حل‌ناپذیر بوده‌اند.

فرصت‌های از دست رفته

من دریافتم که ایالات متحده سه پنجره فرصت برای جلوگیری یا کاهش جنگ یمن بین سال‌های ۲۰۱۱ تا ۲۰۱۵ داشت:

۲۰۱۱

ایالات متحده می‌توانست از تحریم‌ها و ممنوعیت سفر برای تأمین شرایط سخت‌گیرانه‌تر بر علی عبدالله صالح، رئیس‌جمهور/دیکتاتور پیشین یمن، استفاده کند، پس از آنکه یک جنبش اعتراضی مردمی و نظامی او را در سال ۲۰۱۱ از قدرت برکنار کرد. این اقدام می‌توانست از حمایت او از حوثی‌ها برای سرنگونی فرآیند انتقال سیاسی یمن جلوگیری کند.

• رویدادهای مشاهده‌شده: ایالات متحده، به رهبری مقامات ارشد کاخ سفید، از توافق انتقالی حمایت کرد که بر اساس آن صالح اجازه داشت در یمن بماند، رئیس حزب سیاسی غالب کشور باقی بماند و میلیاردها دلاری که در زمان قدرت به دست آورده بود را حفظ کند.

• زنجیره‌های علی و فرضیات فرضی: در غیاب حمایت صالح، به شدت بعید بود که حوثی‌ها بتوانند پایتخت یا سایر مناطق مهم را تصرف کنند. صالح در تابستان ۲۰۱۱ به شدت در برابر تحریم‌ها و ممنوعیت سفر آسیب‌پذیر بود و ایالات متحده، در هماهنگی با عربستان سعودی، می‌توانست این اقدامات را به‌طور معتبر تهدید کند تا همکاری صالح را با شرایط سخت‌گیرانه‌تر (مانند تبعید) تأمین کند که به‌طور قابل توجهی توانایی او را برای حمایت از حوثی‌ها محدود می‌کرد.

• چرا ایالات متحده نتوانست از این فرصت استفاده کند: مقامات ارشد کاخ سفید از این موضوع آگاه بودند که صالح تهدید جدی برای فرآیند انتقال است، اما از اقداماتی که می‌توانست فعالیت‌های ضدتروریسم با اولویت بالا را مختل کند، خودداری کردند (اعضای خانواده صالح همچنان بر نیروهای ضدتروریسم یمن نظارت داشتند). علاوه بر این، تأمین حمایت منطقه‌ای و بین‌المللی برای شرایط سخت‌تر بر صالح نیازمند رهبری دیپلماتیک قوی ایالات متحده بود در زمانی که سیاست‌گذاران ارشد ایالات متحده درگیر بی‌ثباتی در سراسر خاورمیانه بودند.

۲۰۱۴

ایالات متحده می‌توانست از نفوذ قابل توجه خود بر رئیس‌جمهور پیشین یمن، عبد ربه منصور هادی، برای منصرف کردن او از پیگیری طرحی برای یک دولت فدرال یمن که غیرواقعی بود و او را در تضاد مستقیم با حوثی‌ها قرار می‌داد، استفاده کند، تضادی که در نهایت منجر به آغاز جنگ شد.

• رویدادهای مشاهده‌شده: هادی یک طرح فدرال را به پیش برد که عمداً به دنبال تضعیف قدرت سیاسی و اقتصادی حوثی‌ها بود، با وجود اینکه هادی قدرت لازم برای اجرای چنین طرحی را نداشت. حوثی‌ها در ژانویه ۲۰۱۵ با قرار دادن هادی و کابینه‌اش تحت بازداشت خانگی پاسخ دادند. پس از فرار هادی، ائتلاف تحت رهبری عربستان سعودی یک کمپین نظامی بزرگ علیه حوثی‌ها آغاز کرد.

• زنجیره‌های علی و فرضیات فرضی: پس از تصرف پایتخت در سپتامبر، حوثی‌ها به تدریج کنترل نهادهای دولتی را به دست گرفتند اما از سرنگونی دولت خودداری کردند، زیرا این کار مشروعیت دولتی را که به‌طور مؤثر کنترل می‌کردند، به خطر می‌انداخت. اگر ایالات متحده هادی را به پیگیری طرحی قابل اجرا ترغیب کرده بود، یمن می‌توانست از یک تشدید بزرگ جلوگیری کند و فضای لازم برای مذاکرات تحت رهبری سازمان ملل برای رسیدن به یک تعادل سیاسی جدید حفظ شود. در حالی که این سناریو قدرت حوثی‌ها را در دولت رسمی می‌کرد، فضای سیاسی قبل از جنگ اجازه می‌داد که محدودیت‌های قابل توجهی بر قدرت و رفتار حوثی‌ها اعمال شود.

• چرا ایالات متحده نتوانست از این فرصت استفاده کند: باید برای ایالات متحده روشن می‌بود که هادی در یک رویارویی با حوثی‌ها شکست خواهد خورد، به‌ویژه در سپتامبر ۲۰۱۴، زمانی که حوثی‌ها با تقریباً هیچ مقاومتی کنترل پایتخت را به دست آوردند. با این حال، ایالات متحده نتوانست فرضیات خود را درباره حوثی‌ها و وضعیت فرآیند انتقال به‌روزرسانی کند، حتی در مواجهه با شواهد قوی.

۲۰۱۵

کاخ سفید می‌توانست حمایت خود از کمپین نظامی تحت رهبری عربستان را مشروط به شناسایی یک هدف نهایی معتبر و مسیر مذاکرات توسط سعودی‌ها کند. در حالی که ایالات متحده در این مرحله نتوانست از جنگ جلوگیری کند، این رویکرد می‌توانست انتقال زودهنگام به مذاکرات را تسهیل کند و به طور قابل توجهی دامنه و مدت زمان درگیری را محدود کند.

• رویدادهای مشاهده شده: ایالات متحده حمایت بی‌قید و شرطی از کمپین سعودی ارائه داد و از قطعنامه شورای امنیت سازمان ملل که خواستار تسلیم کامل حوثی‌ها بود، حمایت کرد که تلاش‌های مذاکره تحت رهبری سازمان ملل را برای سال‌ها پیچیده کرد.

• زنجیره‌های علّی فرضی و فرضیات: وابستگی عربستان به حمایت دیپلماتیک و نظامی ایالات متحده به ایالات متحده این امکان را داد که رویکرد و اهداف سعودی‌ها را شکل دهد، به ویژه قبل از اینکه آنها به طور عمومی کمپین را اعلام کنند. ایالات متحده احتمالاً نتوانست سعودی‌ها را از آغاز کمپین منصرف کند و نگرانی‌ها در مورد روابط دوجانبه سعودی-آمریکایی و اولویت‌هایی مانند توافق هسته‌ای ایران مانع از آن شد که ایالات متحده به طور کامل از حمایت از کمپین خودداری کند. با این حال، ایالات متحده می‌توانست از نفوذ خود برای متقاعد کردن عربستان به تعدیل اهداف حداکثری‌اش و شناسایی یک مسیر به سوی مذاکرات بدون به خطر انداختن این اولویت‌های دیگر استفاده کند. این می‌توانست انتقال زودتری به مذاکرات را تسهیل کند، به ویژه پس از اینکه ائتلاف تحت رهبری عربستان در میانه سال ۲۰۱۵ دستاوردهای نظامی قابل توجهی داشت.

• چرا ایالات متحده نتوانست از این فرصت استفاده کند: سیاست‌گذاران آمریکایی، از جمله مدیر سیا در زمان اوباما، در آن زمان می‌دانستند که طرح کمپین سعودی قابل اجرا نیست، اما مقامات نتوانستند عواقب آن را برای ثبات یمن در کنار الزامات فوری سیاست ایالات متحده مانند توافق هسته‌ای ایران و روابط دوجانبه سعودی-آمریکایی بسنجند. یک تعصب مداوم به تفکر آرزومندانه و عدم برنامه‌ریزی استراتژیک در آستانه درخواست سعودی‌ها این شکست را تشدید کرد.

یادگیری از شکست‌های ایالات متحده در یمن

شکست ایالات متحده در استفاده از این پنجره‌های فرصت نتیجه موانع سیستمی برای اقدام پیشگیرانه مؤثر بود، از جمله:

• چالش سنجش عواقب میان‌مدت یک تصمیم سیاسی در کنار هزینه‌های کوتاه‌مدت.

• چالش سازگاری، یعنی دشواری به‌روزرسانی فرضیات ایالات متحده به‌طور کافی به‌موقع در دوره‌های پویا، حتی در مواجهه با شواهد قوی، بخشی به دلیل تعصب “تفکر آرزومندانه”.

• عدم توجه و ظرفیت کافی در سطوح بالا به یمن حتی در دوره‌های بحران، که چالش سازگاری را با تضعیف اقدام سیاسی قاطع ایالات متحده تشدید کرد.

در هیچ نقطه‌ای سیاست‌گذاران آمریکایی با فرصتی آسان برای جلوگیری از جنگ یمن مواجه نشدند. برای استفاده از این پنجره‌های گذرا، مقامات باید حقایق سخت و تعهدات را بپذیرند و به سرعت منابع را بسیج کنند. توانایی ایالات متحده برای جلوگیری از درگیری همیشه به تصمیمات سیاسی ایالات متحده بستگی داشته است، نه اینکه واشنگتن چگونه ابزارهای سیاست خارجی فردی مانند کمک‌های خارجی را به کار می‌برد.

غلبه بر این موانع سیستمی برای اقدام پیشگیرانه و استفاده از پنجره‌های فرصت نیازمند اصلاحات قابل توجهی است تا پیشگیری از درگیری را ارتقا دهد و فرآیندهای سیاست‌گذاری در کشورهای در معرض خطر درگیری را سازگارتر و پاسخگوتر کند.

ایالات متحده در طول ۱۰ سال گذشته تعهد خود را به پیشگیری از درگیری دوباره تأکید کرده است، اما نتوانسته است به طور مؤثر به این چالش‌های سیاست‌گذاری رسیدگی کند. قانون جهانی آسیب‌پذیری (GFA) در سال ۲۰۱۹، مهم‌ترین و جدیدترین ابتکار پیشگیری از درگیری ایالات متحده، نتیجه سال‌ها تلاش برای یادگیری از شکست‌های سیاست ایالات متحده در کشورهای آسیب‌پذیر و درگیر در درگیری است و به دنبال حمایت از سرمایه‌گذاری‌های بلندمدت و جامع دولتی در کشورهای منتخب است.

اما GFA عمدتاً به عنوان یک ابتکار کمک‌های خارجی عمل کرده و فاقد ابزارها و اختیارات لازم برای تأثیرگذاری بر فرآیندها و تصمیمات سیاست‌گذاری است که در هسته توانایی ایالات متحده برای جلوگیری از درگیری قرار دارند. در حالی که تمرکز GFA بر یادگیری می‌تواند به طور نظری به حل چالش سازگاری که در بالا ذکر شد کمک کند، این ابتکار عمدتاً بر درس‌های بلندمدت برای بهبود کمک‌های خارجی متمرکز است و ابزارهایی که توسعه داده است برای اطلاع‌رسانی به تصمیمات به‌موقع سیاست‌گذاران در محیط‌های به سرعت در حال تغییر مناسب نیستند.