沙特浓缩：国会打错了仗

沙特的浓缩试验对国会防扩散政策构成考验

特朗普政府与沙特阿拉伯签订的民用核协议——通常称为123协议，指的是《原子能法》中管辖美国与其它国家民用核合作的章节——在两方面偏离了长期以来美国的防扩散政策。尽管华盛顿长期反对将燃料循环（即铀浓缩和钚再处理）能力扩散到更多国家，但该协议为沙特的浓缩活动建立了潜在的通道。尽管美国一直主导国际努力，推动国际原子能机构（IAEA）额外议定书（AP）成为有效防扩散核查的普遍标准，政府在缔结该协议时却愿意不要求利雅德遵守该议定书。

这些偏离受到国会部分议员、有影响力的媒体和非政府专家的强烈批评。批评者援引沙特领导层公开宣布的决心，要与任何伊朗的核武能力相匹配，认为支持王国的浓缩并未要求AP，最终可能导致沙特制造核武器。随着123协议现在提交国会接受立法规定的90天审查期，国会反对者已提出一项否决联署决议，试图阻止该协议。

特朗普政府认为，协议中纳入的防扩散限制——连同其经济和地缘政治利益——足以抵消扩散风险。协议的支持者，包括此前与沙特谈判的一些前高级民主党官员，主张如果华盛顿拒绝该协议，沙特将转向其他核供应国，包括可能的俄罗斯或中国，而这些国家在严格的防扩散控制方面可能不如美国坚持。1

123 协议的主要特征——尤其是其赋予美国在沙特核能项目开发中近乎排他性角色的条款——降低了但并未消除扩散风险。有关该协议运作的关键细节只有在其生效后才能敲定。尽管如此，鉴于《原子能法》对否决民用核能协议设定的非常高门槛，美沙 123 协议几乎肯定会生效，可能最早在 2026 年 12 月生效。

国会需要以既能进一步降低扩散风险又能实现该协议重大利益的方式授权该协议生效。利害关系重大。该协议是否推进、如何推进以及在什么条件下推进，对全球不扩散机制的未来、振兴美国核工业并使其能在预计的全球核能扩张中发挥重要作用的前景、以及美国将在一个不确定且快速演变的中东地缘战略环境中所扮演的角色，均有重要影响。

可能通向铀浓缩的路径

美沙民用核协议的批评者将大量关注点放在其对铀浓缩的处理上——这是一项双重用途技术，既可为核反应堆生产低浓缩燃料，也可生产用于核武器的高浓缩铀。通过在沙特建立可能的通向浓缩的路径，该协议与长期以来两党支持的反对铀浓缩与再处理能力扩散的美国政策出现重大背离。

该协议并未从一开始就允许在王国境内进行浓缩。双方将在两年内进行一项浓缩与转化研究，该研究将考虑诸如在王国内进行浓缩的经济可行性以及沙特浓缩对核扩散的影响等因素。尽管一些批评者怀疑该研究将被设计为推荐在沙特进行浓缩，政府官员则坚持认为结论并非注定，因为关于在王国内开展本土浓缩的可行性和商业可行性仍存在许多不确定性。2

在研究进行期间，国内浓缩将被禁止。确实， 根据迄今公布的文件尚未证实的报道，如果华盛顿坚持拒绝其同意，无论是沙特阿拉伯自行进行还是在第三方协助下进行的国内浓缩，都将在研究完成后的长达10年内被禁止。

然而，一旦研究完成，美国也可能同意在该王国进行浓缩。鉴于该协议预计将在2026年底生效，研究将在2028年底前完成，而届时Donald Trump仍将在白宫并有能力——且许多观察者认为可能会——给予其同意。然后，在满足进一步法律要求后，对沙特阿拉伯的浓缩相关设备和技术的出口可能启动。沙特阿拉伯的浓缩最初将被限制在5%铀‑235，但在另一次研究之后，该水平可能上升至接近20%，更接近武器级。

批评者认为，放行该王国的浓缩将大幅增加沙特最终发展核武器项目的风险，并损害全球不扩散机制。数十年来，美国拒绝向尚不拥有燃料循环设备和技术的国家转让此类设备和技术，并主导了极为成功的国际努力，以劝阻其他核供应国这样做。

反对该123协议的人警告说，为沙特阿拉伯开例外可能导致越来越多的国家具备为核武器浓缩铀的能力。它可能增加拒绝同样请求的难度，例如来自南韩和土耳其等条约盟友的请求，阻碍俄罗斯、中国和其他国家向其非核武国家（NNWS）客户提供作为购买其核反应堆激励的浓缩工厂，说服伊朗接受多年暂停浓缩的安排，并使阿拉伯联合酋长国（UAE）重新考虑其放弃浓缩的决定变得不太可能，因为根据美阿123协议，UAE有权这么做。

无需遵守附加议定书的要求

对美沙123协议的另一个批评焦点是其未要求沙特接受IAEA的附加议定书（AP）。附加议定书是一项自愿措施，用以补充《不扩散核武器条约》要求的基本全面保障协议（CSA）。大多数国家都已接受附加议定书，该议定书为国际原子能机构提供比仅有CSA更强的核查工具，包括更广泛和更及时的检查员进入权以及关于缔约国核计划的更多信息。对于调查未申报地点的可疑活动并使国际原子能机构能够确定一国是否存在未申报的设施或活动，附加议定书尤为重要。

奥巴马政府、第一任特朗普政府和拜登政府均曾敦促沙特阿拉伯接受作为123协议一部分的AP。但沙特坚决拒绝，理由是对文化敏感场所（如圣地和宫殿）进行检查将过于侵入。第二任特朗普政府认为继续坚持AP将导致谈判破裂，决定将其取消为一项要求。

取而代之的是，特朗普政府与沙特协商了一项双边保障协议（BSA），以补充该王国的CSA，并由IAEA实施。BSA适用于“根据核合作协议进行的所有铀转换、铀浓缩、燃料制造、再处理或任何相关研究与开发活动。”3 因此，它将适用于美沙合作中最易扩散的领域。此外，BSA关于信息与访问的加强条款与AP严格的信息与访问条款高度相似。因而，BSA可以帮助建立国际信心，表明敏感且已申报的美沙核合作并未被转用于核武器计划。

然而，BSA与AP之间存在显著差异。BSA仅适用于华盛顿与利雅得商定的一份“覆盖地点”清单。它并不授权在王国内任何未申报地点使用扩展核查工具，而AP则允许如此。

批评者认为，这一缺口大大增加了沙特可能在未申报地点开展非法核计划的风险。他们还认为，不要求沙特遵守AP可能增加说服当前AP持留国加入AP的难度，并可能鼓励一些现有AP遵守国放弃其既有的AP承诺，转而接受效果较差的替代方案。总体效果可能削弱长期以来确立强有力且普遍接受的非扩散核查标准的努力。

该协议旨在将扩散风险降至最低

特朗普政府承认，从不扩散角度来看，可能支持沙特阿拉伯的浓缩活动而不要求遵守附加议定书并非理想。但政府也认为其谈判达成的协议在很大程度上通过有关“排他性”的条款显著降低了扩散风险。该协议仅允许沙特阿拉伯与美国公司、双方政府批准的实体或符合表明与美国现有关系的技术标准的实体开展核合作（例如，持有美国核管理委员会许可证的实体）。4

Although apparently not explicitly provided for in the agreement, the Saudis are also expected, in the initial phase of their ambitious nuclear power program, to buy two large Westinghouse nuclear power reactors rather than competing models from China, France, Russia, and South Korea.

The administration maintains that the central role the United States will play in Saudi Arabia’s nuclear program will allow it to exert major influence over Saudi choices on a wide range of nuclear energy, non-proliferation, safety, and security issues. If Washington eventually agrees to enrichment in the kingdom, the expectation is that U.S. companies and their trusted partners would construct the enrichment facility as well as associated fuel-cycle facilities. They would design, build, and operate the enrichment plant as a “black box,” designed to be capable of preventing the transfer of highly sensitive centrifuge enrichment technology to the Saudis and of denying them the ability to replicate the facility covertly.

The administration also says that U.S. exclusivity greatly facilitates verification of Saudi compliance with both the 123 agreement and other Saudi non-proliferation obligations. The broad, multi-decade, public-private U.S.-Saudi civil nuclear partnership would involve close, continuous, on-site interactions between American and Saudi government officials, company representatives, engineers, technicians, trainers, and regulators. This heavily integrated relationship will give the United States a firsthand window into Saudi nuclear energy thinking and planning and greatly reduce opportunities for the kingdom to engage in illicit activities without U.S. knowledge.

While the BSA does not provide for IAEA access to undeclared locations outside of the listed covered sites, exclusivity helps to limit that deficiency. Any evidence of foreign nuclear activity on Saudi territory would indicate a violation of the 123 agreement’s exclusivity provisions, giving Washington legitimate grounds for pressing the Saudis for any information and access required to resolve the situation. In the absence of U.S. exclusivity, foreign nuclear entities could operate legally on Saudi territory, conceivably at sites not subject to traditional IAEA safeguards (e.g., sites without nuclear material present). The foreign entity’s legal presence could provide cover for hard-to-detect illicit activities carried out at the site.

此外，123 协议的支持者指出，缺乏 AP 并不意味着 IAEA 在沙特阿拉伯未申报地点对可疑活动束手无策。如果一个国家不配合 IAEA 关于更多信息或访问的请求，以解决全国任何未申报地点活动的差异或不确定性，CSA 允许 IAEA 宣布该情形为“重要且紧急”，并请求 IAEA 理事会授权进行“特别查验”。然而，特别查验很难弥补 AP 的缺失。

AP 的及时进入规则不适用于特别查验。而且由于特别查验已被视为一种高度对抗性且争议巨大的核查工具，其使用已变得极为罕见。

利益与扩散疑虑的冲突

IAEA 总干事 Rafael Grossi，其理事会将需要授权 IAEA 实施 BSA，似乎对双边核查安排持积极态度。8 月 26 日，他在 Stimson Center 的一次演讲中表示，“IAEA 永远不会允许或支持一项不能让我们检查需要检查事项的协议。我相信这项协议将是如此。”作为传统上偏好最严格核查工具的组织负责人，Grossi 对 BSA 的评估很可能在 IAEA 理事会中具有相当分量。

在回应关于政府谈判代表本应争取禁止浓缩和接受 AP 的批评时，协议的支持者断言，美国在国际核燃料市场上已不再拥有过去的影响力，无法对其客户强加条件。他们主张，如果美国不愿在浓缩和 AP 问题上妥协，沙特会转向其他供应商，包括愿意满足沙特在浓缩和核查要求上的俄罗斯与中国，而这些供应商不会像美沙协议那样强力施加防扩散控制。

支持者认为，对美国而言，现实的选择不是在理想结果与当前的美沙协议之间，而是在当前协议与沙特可能与其他供应国达成的协议之间，后者可能对不扩散保障的要求不那么严格。

其他专家反驳称，没有理由相信替代供应国会接受比美国更弱的不扩散控制。他们指出，俄罗斯和中国从未向非核武国家转让敏感燃料循环技术，也没有证据表明在向沙特出售核反应堆的竞标中，任何一方曾以此类技术作为条件向沙特提出交易。

政府及外部支持者坚持认为，除降低扩散风险外，该协议还将为美国带来显著的商业和地缘政治利益。在他们看来，Westinghouse反应堆的销售以及一系列其他潜在商业项目，包括沙特可能对美国境内铀浓缩业务的投资，能够为美国核工业提供急需的推动，帮助其在预计的全球核能扩张中发挥更重要的作用。

支持者进一步认为，将一个高调且跨数十年的美沙伙伴关系法文化，有助于在传统的美国地区伙伴开始质疑对美国的依赖并寻求借助其他外部力量多元化其外交关系之际，华盛顿重固其与沙特的战略关系。他们还强调，123协议的排他性将阻止俄罗斯和中国在沙特经济的关键领域获得具有政治和战略重要性的立足点。

该协议应予推进，但仍可进一步加强

正如其支持者所主张的，目前提交国会审议的123协议，在缺乏最有效核查机制的情况下，能够显著降低与沙特阿拉伯在浓缩合作中固有的扩散风险。虽然该协议的倡导者可能夸大了像俄罗斯或中国等替代核供应国会在多大程度上接受对沙特敏感核活动的宽松管控，但他们的一个合理观点是：让美国在设计和运营王国核计划中发挥中心角色，很可能比其他供应国成为沙特的核能合作伙伴时更能构筑阻止沙特发展军事核计划的更强屏障。

拒绝该协议很可能损害防扩散工作。它也可能不利于振兴美国核工业的努力，以及在动荡与阵营重组的大背景下，在中东这一战略性重要伙伴国保持重要美国存在的目标。

但于8月24日正式提交国会的美国—沙特民用核能协议并非尽善尽美。它降低了与沙特在燃料循环合作方面的扩散风险，但并未将其完全消除。风险能在多大程度上得到降低，将取决于该协议在实际运作中的表现。尤其关键的是，该协议的排他性条款是否会如宣称那样赋予美国核心角色。

另一个关键问题是，能否设计并达成能够有效阻止敏感浓缩技术转移的“黑箱化”措施；双边保障措施、现有CSA措施、国家情报收集与对违反者的可信惩罚能否共同威慑沙特的非法活动；以及美国公司能否及时并显著地为沙特核能计划做出贡献，从而持续提供沙特保持受约束和遵守义务的激励。

我们尚未对这些问题得到所有答案。协议将一些重要细节留到生效后再行敲定，例如黑箱安排如何运作、以及国际原子能机构、沙特与美国在实施BSA时各自的角色。华盛顿与利雅得达成的框架具有前景，但该协议的价值——无论是在降低扩散顾虑方面，还是在带来经济与地缘政治利益方面——只有在进一步制定并实施后才能更为清晰。

国会如何加强该协议

国会有机会影响123协议的批准与实施方式，尤其涉及是否允许在沙特进行浓缩的决定。但国会时间有限，其影响力也受限。

《原子能法》规定了一种生效程序，使国会难以阻止123协议。根据该程序，行政部门在将协议提交国会“审查”后，经“连续会期”90天即告生效，除非国会通过不赞成的联合决议。这样的决议需要两院各自以三分之二多数推翻预计的总统否决。

因此，生效并不要求肯定表决。该协议不需要国会批准；只要避免被否决即可。如果国会不采取任何行动，协议即告生效。

目前提交国会审议的这项123协议已受到政府外的防扩散专家以及包括The Wall Street Journal、The Washington Post和Bloomberg在内的主要媒体社论的强烈批评。众议员Brad Sherman和Gregory Meeks及若干民主党众议员已提出一项不赞成联合决议。民主党参议员Ed Markey、Jeff Merkley及其他人已在参议院提出一项法案，表达国会“意见”即在沙特阿拉伯放弃浓缩与后处理并同意采取全面检验（AP）之前，美国应反对与沙特签署123协议。该法案还要求，只有经国会肯定批准，沙特的123协议方可生效。

但反对者没有阻止生效的机会。在两院均由共和党占多数的情况下，一项可抵御否决的反对联合决议显然遥不可及。尽管存在少量、声音强烈的反对派，该协议并未引起广泛的公众关注。鉴于两院因中期选举而休会、议员将注意力放在竞选活动上、且没有安排委员会听证会，在国会审查期结束的12月中旬之前，围绕不赞成决议在国会内形成足够势头——这一目标几乎无法实现。

这一程序非常适合特朗普政府。政府将乐于让该议题保持低调，任由90天时钟走完而不让国会介入，从而使协议在连形式审查都未充分进行的情况下生效。

与其徒劳地试图通过一项联合否决决议，既看到协议利益又对扩散存有担忧的国会成员应当推动通过一项联合批准决议。批准决议可以澄清其关键条款，加强其防止扩散的保障措施，并在其实施过程中为国会保留持续的作用。该决议在两院均需简单多数通过。尽管大多数现有的美国与他国签订的民用核能协议遵循正常的生效程序——在没有联合否决决议的情况下生效——但也存在赞成投票的先例，特别是针对中国和印度。

一项联合批准决议可以包含多种要素。其中一些可以澄清协议的关键条款并促进更大的透明度和国会监督：

该决议可以陈述国会对协议关键特征的理解（例如，有资格参与沙特核能项目的“合格供应商”、“将在BSA下接受加强核查的‘涵盖场所’”、以及在没有新的123协议的情况下不得向沙特阿拉伯转移的“受限数据”）。

它可以要求行政部门就协议的实施（包括在其框架下进行的核合作）向国会定期提供报告和简报，以及就沙特对协议的遵守情况提供非机密和机密的报告与简报。

它可以要求行政部门在向国会报告任何同意在沙特阿拉伯进行浓缩的决定时，提供其决定的详细理由（根据需要提供非机密或机密信息）。

该理由可能需涵盖诸如国内浓缩的商业可行性及其扩散影响；美国公司参与建设浓缩设施的前景与时间表；建设“黑箱化”设施的计划，以及该设施在技术上拒绝沙特获取敏感浓缩技术的能力评估；使用CSA和BSA及国家情报手段，国际原子能机构在已申报与未申报场所检测非法核活动的能力评估；以及对遏制沙特非法核活动或设施国有化可用的惩罚性措施与其他手段的评估。

某些要素可针对行政部门同意浓缩铀的决定提出要求：

国会可以要求，任何同意在沙特阿拉伯进行浓缩铀的决定必须在提交国会后接受为期90天的审查期（而非目前的15天要求）。5

它可以要求，行政部门同意进行浓缩铀的决定仅在国会通过联合批准决议时生效。6

它可以要求，行政部门在浓缩与转化研究结束后允许同意浓缩铀，而应在额外期限（例如五年）后才能同意。

它可以呼吁行政部门鼓励沙特阿拉伯投资一家设在美国的浓缩铀运营机构。

某些要素可涉及核查与违规处罚：

国会可以要求，在授予美国对沙特阿拉伯进行浓缩铀的同意之前，沙特必须遵守AP。

它可以指示行政部门审查并与国会合作，加强对123协议及其他不扩散义务违规行为的处罚。

沙特的浓缩铀风险将超越此项协议

上述这些作为联合批准决议示例的要素中，有些相对温和且可能无争议，包括为澄清条款而在记录中作出的国会表述、对定期报告的呼吁，以及要求行政部门在任何同意进行浓缩铀的决定中提供详细理由。其他则更具重要影响——例如要求国会批准同意进行浓缩铀的决定、将此类同意以沙特遵守AP为条件、以及延长美国可授予同意前的年限。这些更可能需要更长时间以达成一致。

这些要素均不会将123协议的生效与沙特接受禁止浓缩铀或接受AP挂钩，尽管许多反对者更希望如此。事实上，该决议将确保协议生效，可能如计划在2026年12月生效，且互利的核合作（燃料循环合作除外）可能很快开始。

这些要素不需要对the123 协议的文本或明确的沙特同意作出修改。有关同意进行浓缩的要素只会影响美国政府内部就何时、如何以及在何种条件下授予同意的决策。

沿此方向的一项联合批准决议将使国会在浓缩决定中拥有关键发言权，确保对浓缩问题进行认真审查，增加沙特接受AP的动力，并加强对作弊行为的威慑。

关于将同意决定推迟数年的要素，延迟是可以辩护的。美国的浓缩能力距离在该王国建造浓缩设施还有数年时间，而且在沙特拥有其核反应堆并形成为本土浓缩能力提供可信理由的燃料需求之前，还需要更长时间。

推迟任何关于浓缩的决定将为美国浓缩企业提供更多时间来建立能力，并与沙特阿拉伯一起开发并达成能够阻止敏感浓缩技术转移的设施设计。它还将提供更多时间来评估将影响该王国任何浓缩设施目的和规模的国际核能市场状况。

特朗普政府可能会认为这样的批准决议有一定好处——这比仅在国会不采取行动时让协议生效，更能强有力地表达对其达成的政治支持。

此外，政府对类似决议可能没有强烈的实质性反对意见。它并不急于在沙特推进浓缩——这一直是沙特的目标，而非美国的目标。美国决策者更倾向于看到浓缩能力在美国本土恢复，目前美国唯一的商业铀浓缩生产者是外资拥有的Urenco。

对该王国开展浓缩的支持是华盛顿（在Joe Biden和Donald Trump两位总统任内）为实现其他目标愿意付出的代价，包括商业与战略机会（尤其对于Biden，是沙特与以色列的正常化）。对同意决定给予认真审查甚至予以推迟，对特朗普政府而言可能不是问题。

然而，政府可能担心沙特会对决议的某些要素提出异议并决定不推进协议。但情况可能并非如此。随着123协议生效，沙特将实现其若干关键优先事项，包括启动其雄心勃勃的核能计划并加强其与美国的长期战略关系。尽管他们将坚决反对完全放弃铀浓缩，但他们可能准备将潜在的浓缩项目置于更为详细的国会审查之下，并将美国的同意决定再推迟几年。

沙特更有可能对将未来美国允许浓缩的决定以其遵守《附加议定书》（AP）为条件表示关切。但沙特领导层可能愿意接受这种挂钩，估算出与美国进行几年的富有成效的核合作——期间美国和国际原子能机构官员将论证遵守AP不会损害沙特利益——可能会削弱国内对AP的抵制。

如果特朗普政府和国会关键成员能就一项共同的批准决议达成一致，在两院建立支持多数在政治上不应困难。大多数共和党人可望跟随政府的立场。尽管一些民主党人会因该协议未能禁止浓缩或从一开始就要求遵守AP而表示反对，但足够多的民主党人会支持该决议，因为协议提供了经济和地缘政治利益，而且该决议有助于降低扩散风险。

拜登政府在与沙特尚未完成的123谈判中曾准备在王国内建设一个“黑箱”浓缩设施并不坚持要求遵守AP，这一事实可能使一些民主党人更容易接受批准决议。7

在全球范围内降低扩散风险

美沙123协定并未消除与沙特阿拉伯在敏感燃料循环领域合作所固有的扩散风险。然而，该协定的关键特征，如果进一步完善并有效实施，且辅以经国会强有力的批准决议，与如果美国不是沙特首选合作伙伴所带来的情况相比，可能降低沙特获取核武器的可能性。

美沙123协议对全球防扩散体系的影响可能更难预测。一方面，在沙特可能从美国获得浓缩设施的背景下，一些非核武国家可能会更努力地获取自己的浓缩能力。

一些核供应国也可能更愿意与非核武国家开展燃料循环合作。但另一方面，非核武国家在获取浓缩和再处理能力方面仍将面临熟悉的障碍，包括财政成本、相互竞争的国家优先事项，以及招致经济压力与制裁甚至先发制人的军事打击的风险。而像俄罗斯这样的核供应国可能更愿意与其反应堆客户签订有利可图的燃料供应合同，而不是赋予他们自制燃料的能力。

同样，美沙123协议依赖《双边保障协定》（BSA）而非《全面保障协定》（AP）可能会强化某些关键国家目前对AP的抵制。可以想见，一些目前是AP缔约方的国家甚至可能考虑退出AP，转而接受较弱的双边安排。但现有AP的抵制者已经在其立场上牢固扎根，而在美沙协议之前，让他们加入AP的前景本已不大。

因此，沙特持续不愿加入AP不太可能对当前实现普遍接受的核查规范这一不确定前景产生重大影响。此外，现有的AP缔约方可能不愿废除对AP的承诺，担心此举会发出发展核武器意图的信号并招致经济或军事胁迫。

因此，尽管美国在与沙特签署的123协议中偏离既有防扩散规范为全球防扩散体系带来了风险，但该体系实际受损的程度尚不明确。无论风险如何，美国都应尽力减轻这些风险。这在很大程度上将涉及适用于整个体系的政策，而不是仅针对沙特个案，尽管阻止沙特发展核武器项目自然会对更广泛的体系产生积极影响。

没有哪一项事态发展比伊朗获得核武器更能破坏不扩散体系。不仅这将成为沙特核野心的关键推动力——并很可能导致沙特要么退出、要么秘密违反美沙123协议——而且还会在全球范围内增加扩散压力。因此，防止伊朗获得核武器必须继续成为美国的首要任务。

特朗普政府在沙特问题上偏离以往美国政策，并不应意味着放弃美国传统目标，即防止燃料循环技术和能力的扩散。在与其他燃料循环拥有国磋商时，华盛顿应努力劝阻它们从美沙123协议中得出美国对铀浓缩能力扩散放松警惕的结论。华盛顿应明确表示，除非并直到美国给予同意，否则王国境内的铀浓缩将被禁止。

它还应明确指出，今后美国在沙特境内建造任何铀浓缩厂将受到严格限制，以防止敏感浓缩技术的转移并阻止沙特获得真正的本土浓缩能力。

信息应为：不要与非核武器国家进行任何燃料循环合作——甚至不要建造“黑匣式”设施。至少，不要推行比美沙协议更不受限的燃料循环转让政策。对非核武器国家的信息应继续是：不要追求本土燃料循环能力；你们不需要这些能力就能拥有成功的核能项目；这样做只会加剧对你们意图的担忧。这是否构成双重标准？是的，但这并非美国不扩散政策中的首个双重标准。

无论与沙特的123协议最终是否能成功说服沙特接受附加议定书，美国都应采取行动，加强对违反123协议和其他不扩散义务的威慑，特别是针对那些尚未接受附加议定书的非核武器国家。

Richard Nephew 建议，国际原子能机构理事会应为《全面保障措施协定》规定的“特别检查”建立加速程序，为该机构提供一种更及时、更可靠的工具，以便即使在没有附加议定书的情况下也能对未申报地点的可疑活动进行调查。

国会还可以通过重申并加强惩罚措施（例如切断军事出口），来遏制既是AP支持者又或非支持者在违反与美国有关的核协议时的行为。

总体而言，正如Eric Brewer所建议的，任何因美沙123协议而对全球不扩散机制造成的负面影响，都需要通过优先推动不扩散来加以对抗，不仅在沙特一案中如此，也应在更广泛的美国政策中体现。该协议偏离长期的美国不扩散政策，已被广泛解读为美国对不扩散目标支持的削弱。特朗普政府的行动和声明进一步强化了这一印象，使美国盟友对美国捍卫其防务承诺的可靠性产生疑虑，促使其中一些盟友考虑是否通过拥有自己的核威慑力量来获得更大安全保障。

在言辞和行动上，美国政府在未来几年需要证明其坚决支持核不扩散并反对国家获取核武器，即便该国是“友好”国家。美国如何推进沙特123协议——以及其在多大程度上严格执行和落实该协议的不扩散保护条款——将是其对不扩散承诺强弱的重要指标。

结论

美沙民用核合作协议几乎可以肯定会生效，可能在未来几个月内，但其对不扩散的影响将取决于该协议如何进一步制定和实施。该协议仍在完善之中。

特朗普政府希望该协议能为美国带来显著的商业和地缘政治利益，并降低与一个明显希望保留未来核武选择的国家在燃料循环合作中固有的扩散风险。这一点还有待观察。

目前，国会可以通过积极参加立法规定的审查程序，在促成积极结果方面发挥重要作用。与其走寻求反对联合决议这一徒劳路线，那些看到协议潜在利益但对其可能带来核扩散负面影响存有顾虑的国会议员，应采取更具建设性的做法，提出带有认知与条件以加强该协议的赞成联合决议。通过选择这一途径，国会可以在强化不扩散防护措施并保留未来监督角色的同时，推动互利的美沙核能合作启动。