کنگره قادر به مسدود کردن توافق ۱۲۳ با عربستان نیست، اما یک قطعنامه مشترکِ تصویب می‌تواند رأی جداگانه‌ای دربارهٔ غنی‌سازی تحمیل کند، تعاریف کلیدی را روشن سازد و ریاض را پیش از موافقت واشینگتن با برنامهٔ چرخهٔ سوخت به سوی راستی‌آزمایی قوی‌تر و پروتکل الحاقی سوق دهد.
آزمایش غنی‌سازی سعودی‌ها سیاست عدم اشاعه کنگره را محک می‌زند
توافق هسته‌ای مدنی دولت ترامپ با عربستان سعودی—که معمولاً توافق 123 نامیده می‌شود و اشاره به بخشی از قانون انرژی اتمی دارد که همکاری هسته‌ای مدنی ایالات متحده با دیگر کشورها را تنظیم می‌کند—در دو جنبه مهم از سیاست بلندمدت عدم اشاعه آمریکا فاصله می‌گیرد. اگرچه واشنگتن مدت‌هاست با گسترش توانمندی‌های چرخه سوخت (یعنی غنی‌سازی اورانیوم و بازپرداخت پلوتونیوم) به کشورهای بیشتر مخالفت کرده است، این توافق مسیر احتمالی برای غنی‌سازی در عربستان سعودی را فراهم ساخت. و اگرچه ایالات متحده رهبری تلاش‌های بین‌المللی برای تبدیل پروتکل اضافی آژانس بین‌المللی انرژی اتمی (AP) به استاندارد جهانی برای راستی‌آزمایی مؤثر عدم اشاعه را بر عهده داشته است، دولت حاضر بود توافق را بدون الزام ریاض به پیروی از پروتکل اضافی نهایی کند.
این انحرافات از سوی برخی اعضای کنگره، رسانه‌های تأثیرگذار و کارشناسان غیردولتی به شدت مورد انتقاد قرار گرفته است. با استناد به عزم علنی اعلام‌شده رهبری سعودی برای هماوردی با هر توانمندی هسته‌ای ایران، منتقدان استدلال می‌کنند که حمایت از غنی‌سازی در پادشاهی و خودداری از الزام به پروتکل اضافی می‌تواند در نهایت منجر به تولید سلاح‌های هسته‌ای توسط عربستان شود. با قرار گرفتن توافق 123 اکنون در برابر کنگره برای دوره بازبینی قانونی 90 روزه، مخالفان کنگره‌ای یک قطعنامه مشترک عدم تصویب را برای مسدود کردن آن ارائه کرده‌اند.
دولت ترامپ بر این باور است که محدودیت‌های عدم اشاعه تعبیه‌شده در توافق—در کنار منافع اقتصادی و ژئوپلیتیکی آن—بیش از آن است که خطرات اشاعه را جبران کند. طرفداران توافق، از جمله برخی مقامات ارشد سابق دموکرات که پیش‌تر با سعودی‌ها مذاکره کرده‌اند، مدعی‌اند که اگر واشنگتن این توافق را رد کند، سعودی‌ها به سوی سایر تأمین‌کنندگان هسته‌ای خواهند رفت، از جمله شاید روس‌ها یا چینی‌ها، که در اعمال کنترل‌های سختگیرانه عدم اشاعه به اندازه ایالات متحده پافشاری نخواهند کرد.1
ویژگی‌های کلیدی توافقنامه 123—به‌ویژه مقررات آن که نقش تقریباً انحصاری را برای ایالات متحده در توسعه برنامه انرژی هسته‌ای عربستان سعودی قائل می‌شود—خطرات انتشار را کاهش می‌دهد اما از بین نمی‌برد. و جزئیات حیاتی درباره نحوه اجرای توافق تنها پس از لازم‌الاجراء شدن آن تعیین خواهد شد. با این حال، با توجه به معیار بسیار بالای قانون انرژی اتمی برای رد یک توافق هسته‌ای غیرنظامی در رأی‌گیری، توافقنامه 123 بین ایالات متحده و عربستان سعودی به احتمال قوی به اجرا درخواهد آمد، احتمالاً از دسامبر 2026.
به کنگره بستگی دارد که اجازه ورود توافق به مرحله اجرا را به گونه‌ای صادر کند که در عین فراهم آوردن منافع قابل‌توجه آن، خطرات انتشار را بیشتر کاهش دهد. اهمیت موضوع بالا است. این که توافق آیا، چگونه و تحت چه شرایطی پیش رود پیامدهای مهمی برای آینده رژیم عدم‌انتشار جهانی، چشم‌انداز احیای صنعت هسته‌ای آمریکا و امکان مشارکت عمده آن در گسترش جهانی پیش‌بینی‌شده انرژی هسته‌ای، و نقشی که ایالات متحده در محیط ژئو استراتژیک خاورمیانه‌ای نامشخص و به‌سرعت در حال تحول ایفا خواهد کرد، خواهد داشت.
مسیر ممکن برای غنی‌سازی اورانیوم
منتقدان توافق هسته‌ای غیرنظامی آمریکا و عربستان سعودی تأکید زیادی بر نحوه برخورد آن با موضوع غنی‌سازی اورانیوم دارند؛ فناوری با کاربری دوگانه که می‌تواند سوخت کم‌غنی‌شده برای راکتورهای هسته‌ای و نیز اورانیوم بسیار غنی‌شده برای سلاح‌های هسته‌ای تولید کند. با ایجاد مسیر ممکن به‌سوی غنی‌سازی در عربستان، این توافق خروج قابل‌توجهی از سیاست دیرپای دوحزبی ایالات متحده در مخالفت با گسترش توانمندی‌های غنی‌سازی و بازفرآوری است.
توافق از همان آغاز غنی‌سازی در پادشاهی را مجاز نمی‌داند. دو طرف ظرف دو سال یک مطالعه غنی‌سازی و تبدیل انجام خواهند داد که عواملی مانند قابلیت اقتصادی غنی‌سازی در پادشاهی و پیامدهای غنی‌سازی سعودی برای انتشار هسته‌ای را در نظر می‌گیرد. در حالی که برخی منتقدان گمان می‌کنند این مطالعه به‌گونه‌ای طراحی خواهد شد که توصیه به غنی‌سازی در عربستان کند، مقامات دولت تأکید دارند که نتیجه از پیش تعیین‌شده نیست، با توجه به عدم قطعیت‌های فراوان درباره امکان‌پذیری و قابلیت تجاری غنی‌سازی داخلی در پادشاهی.2
در حالی که مطالعه در جریان است، غنی‌سازی داخلی ممنوع خواهد بود. در واقع، بنا بر گزارش‌هایی که تا کنون در اسناد منتشرشده تأیید نشده‌اند، اگر واشینگتن به امتناع از رضایت خود ادامه دهد، غنی‌سازی داخلی—چه توسط عربستان سعودی به‌صورت مستقل و چه با کمک اشخاص ثالث—برای مدت تا 10 سال پس از تکمیل مطالعه ممنوع خواهد بود.
با این حال، ایالات متحده می‌تواند پس از تکمیل مطالعه به غنی‌سازی در این پادشاهی رضایت دهد. با توجه به اینکه انتظار می‌رود این توافق عملاً تا پایان 2026 لازم‌الاجرا شود، مطالعه تا پایان 2028 تکمیل خواهد شد، در حالی که Donald Trump همچنان در کاخ سفید خواهد بود و قادر است—و بسیاری از ناظران معتقدند محتمل است—رضایت خود را بدهد. سپس، هنگامی که الزامات حقوقی بیشتر برآورده شد، صادرات تجهیزات و فناوری مرتبط با غنی‌سازی به عربستان سعودی می‌تواند آغاز شود. غنی‌سازی در عربستان سعودی در ابتدا به 5% اورانیوم-235 محدود خواهد بود، اما پس از یک مطالعه دیگر، سطح می‌تواند تا نزدیک 20% افزایش یابد، که بسیار به درجه تسلیحاتی نزدیک‌تر است.
منتقدان استدلال می‌کنند که چراغ سبز دادن به غنی‌سازی در این پادشاهی به‌طور قابل‌توجهی ریسک‌های برنامه بالقوه تسلیحات هسته‌ای سعودی را افزایش داده و به رژیم جهانی عدم اشاعه آسیب خواهد زد. برای دهه‌ها، ایالات متحده از انتقال تجهیزات و فناوری چرخه سوخت به کشورهایی که قبلاً آنها را در اختیار ندارند خودداری کرده و رهبری تلاش بین‌المللی بسیار موفقی را برای دلسرد کردن سایر تأمین‌کنندگان هسته‌ای از انجام چنین کاری به عهده داشته است.
مخالفان توافق 123 هشدار می‌دهند که استثنا قائل شدن برای عربستان سعودی می‌تواند منجر به افزایش شمار کشورهایی شود که توانایی غنی‌سازی اورانیوم برای تسلیحات هسته‌ای را دارند. این می‌تواند دشواری امتناع از درخواست‌های مشابه از متحدان پیمانی مانند South Korea و Turkey را افزایش دهد، مانع از آن شود که Russia، China و دیگران به مشتریان دولتی بدون سلاح هسته‌ای خود یک کارخانه غنی‌سازی را به‌عنوان انگیزه‌ای برای خرید رآکتورهای هسته‌ای ارائه دهند، ایران را از پذیرش تعلیق چندساله غنی‌سازی منصرف کند و امارات متحده عربی (UAE) را از بازنگری در اراده خود برای چشم‌پوشی از غنی‌سازی دلسرد کند، همان‌طور که بر اساس توافق 123 میان ایالات متحده و UAE حق انجام آن را دارد.
لزومی برای پایبندی به پروتکل الحاقی وجود ندارد
تمرکز انتقادات نسبت به توافق 123 میان آمریکا و سعودی‌ها همچنین ناکامی آن در الزام عربستان سعودی به پذیرش پروتکل الحاقی آژانس بین‌المللی انرژی اتمی است. پروتکل الحاقی یک اقدام داوطلبانه است که مکمل توافق‌های جامع پادمانی (CSAها) است که توسط قرارداد منع گسترش سلاح‌های هسته‌ای الزامی شده‌اند. این پروتکل که توسط اکثریت قاطع کشورها پذیرفته شده است، ابزارهای راستی‌آزمایی قوی‌تری در اختیار آژانس قرار می‌دهد نسبت به تنها CSAها، از جمله دسترسی‌های گسترده‌تر و به‌موقع‌تر بازرسان و اطلاعات بیشتر درباره برنامه هسته‌ای یک عضو. این پروتکل به‌ویژه برای بررسی فعالیت‌های مشکوک در مکان‌های اعلام‌نشده و توانمندسازی آژانس برای تعیین اینکه آیا تأسیسات یا فعالیت‌های اعلام‌نشده‌ای در یک کشور وجود دارد یا خیر، اهمیت دارد.
دولت اوباما، اولین دولت ترامپ، و دولت بایدن همگی از عربستان خواستند تا موافقت‌نامه الحاقی (AP) را به‌عنوان بخشی از یک توافق 123 بپذیرد. اما سعودی‌ها با قاطعیت امتناع کردند و استدلال کردند که بازرسی‌ها در اماکن حساس فرهنگی، مانند اماکن مقدس و کاخ‌ها، به طور غیرضروری مداخله‌آمیز خواهد بود. با نتیجه‌گیری اینکه ادامه اصرار بر الحاقی می‌تواند معامله را خراب کند، دومین دولت ترامپ تصمیم گرفت آن را به‌عنوان یک شرط کنار بگذارد.
در عوض، دولت ترامپ با سعودی‌ها یک توافق حفاظتی دوجانبه (BSA) مذاکره کرد که مکمل CSA پادشاهی خواهد بود و توسط آژانس بین‌المللی انرژی اتمی اجرا می‌شد. BSA شامل «تمام تبدیل اورانیوم، غنی‌سازی اورانیوم، ساخت سوخت، بازفرآوری، یا هر فعالیت تحقیق و توسعه مرتبط دیگری که وفقاً با توافق همکاری هسته‌ای انجام می‌شود.»3 بنابراین این توافق شامل حساس‌ترین حوزه‌های همکاری هسته‌ای آمریکا و عربستان می‌شد. علاوه بر این، مقررات پیشرفته اطلاعاتی و دسترسی BSA تا حد زیادی بر اساس مقررات دقیق اطلاعاتی و دسترسی الحاقی تدوین شده بود. بنابراین BSA می‌توانست به افزایش اطمینان بین‌المللی کمک کند که همکاری هسته‌ای اعلام‌شده و حساس بین آمریکا و عربستان به سوی برنامه سلاح هسته‌ای منحرف نمی‌شود.
با این حال تفاوت قابل‌توجهی میان BSA و الحاقی وجود دارد. BSA فقط شامل فهرستی از «سایت‌های تحت پوشش» می‌شود که توسط واشینگتن و ریاض توافق شده‌اند. این توافق به استفاده از ابزارهای توسعه‌یافته راستی‌آزمایی در مکان‌های اعلام‌نشده در سراسر پادشاهی مجوز نمی‌دهد، چنان‌که تحت الحاقی ممکن بود اتفاق بیفتد.
منتقدان بر این باورند که این شکاف به‌طور قابل‌توجهی خطر پیگیری یک برنامه هسته‌ای غیرقانونی توسط سعودی‌ها در مکان‌های اعلام‌نشده را افزایش می‌دهد. آنها همچنین استدلال می‌کنند که عدم الزام عربستان به پیوستن به الحاقی می‌تواند دشواری اقناع کشورهای حاضر که هنوز به الحاقی نپیوسته‌اند را افزایش دهد، و ممکن است برخی از اعضای فعلی الحاقی را تشویق کند تا تعهدات موجود خود را کنار بگذارند و به جای آن از جایگزین‌های کم‌اثرتر استفاده کنند. اثر کلی می‌تواند تضعیف تلاش‌هایی باشد که دهه‌ها برای ایجاد یک استاندارد قوی و مورد پذیرش همگانی برای راستی‌آزمایی عدم اشاعه صورت گرفته است.
توافق به دنبال کاهش خطرات اشاعه است
دولت ترامپ اذعان دارد که حمایت احتمالی از غنی‌سازی در عربستان سعودی و عدم الزام به پایبندی به پروتکل الحاقی از منظر عدم اشاعه به‌سختی ایده‌آل است. اما همچنین معتقد است که توافقی که مذاکره کرده است به‌طور قابل‌توجهی خطرات اشاعه را کاهش می‌دهد، عمدتاً به‌خاطر مقررات آن درباره «انحصارگرایی». این توافق تنها به عربستان سعودی اجازه می‌دهد که با شرکت‌های آمریکایی، نهادهایی که توسط هر دو دولت تأیید شده‌اند، یا نهادهایی که معیارهای فنی‌ای را دارند که نشان‌دهندهٔ رابطهٔ فعلی با ایالات متحده است (مثلاً نهادهایی که مجوز کمیسیون تنظیم مقررات هسته‌ای ایالات متحده را دارند) همکاری هسته‌ای انجام دهد.4
اگرچه ظاهراً به‌طور صریح در توافق پیش‌بینی نشده است، انتظار می‌رود سعودی‌ها نیز در فاز اولیه برنامه بلندپروازانه نیروگاه هسته‌ای خود دو رآکتور بزرگ شرکت Westinghouse را خریداری کنند و نه نمونه‌های رقیب از چین، فرانسه، روسیه و کره جنوبی.
دولت مدعی است نقش مرکزی که ایالات متحده در برنامه هسته‌ای عربستان ایفا خواهد کرد به آن اجازه می‌دهد نفوذ عمده‌ای بر انتخاب‌های سعودی‌ها در دامنه گسترده‌ای از مسائل مربوط به انرژی هسته‌ای، عدم‌اشاعه، ایمنی و امنیت اعمال کند. اگر واشینگتن در نهایت با غنی‌سازی در پادشاهی موافقت کند، انتظار می‌رود شرکت‌های آمریکایی و شرکای مورداعتماد آنها تأسیسات غنی‌سازی و همچنین تأسیسات مرتبط با چرخه سوخت را بسازند. آنها تأسیسات غنی‌سازی را به‌صورت یک «جعبه سیاه» طراحی، ساخت و بهره‌برداری خواهند کرد، به‌گونه‌ای که از انتقال فناوری حساس سانتریفیوژ غنی‌سازی به سعودی‌ها جلوگیری کند و توانایی آنها را برای تکثیر مخفیانه تأسیسات سلب نماید.
دولت همچنین می‌گوید انحصار آمریکایی تا حد زیادی اعتبارسنجی رعایت سعودی‌ها از هر دو توافق 123 و سایر تعهدات عدم‌اشاعه سعودی را تسهیل می‌کند. شراکت گسترده، چنددهه‌ای، عمومی-خصوصی هسته‌ای آمریکا و عربستان شامل تعاملات نزدیک، مستمر و در محل میان مقامات دولت‌های آمریکا و عربستان، نمایندگان شرکت‌ها، مهندسان، تکنسین‌ها، مربیان و تنظیم‌کننده‌ها خواهد بود. این رابطه بسیار یکپارچه‌شده به ایالات متحده دید مستقیم از اندیشه‌ها و برنامه‌ریزی‌های انرژی هسته‌ای سعودی می‌دهد و فرصت‌های پادشاهی برای انجام فعالیت‌های غیرقانونی بدون اطلاع آمریکا را به‌طور قابل توجهی کاهش می‌دهد.
در حالی که BSA دسترسی آژانس بین‌المللی انرژی اتمی به مکان‌های اعلام‌نشده خارج از سایت‌های فهرست‌شده را پیش‌بینی نمی‌کند، انحصار تا حدی این کاستی را محدود می‌کند. هر گونه شواهد از فعالیت هسته‌ای خارجی در قلمرو سعودی نشان‌دهنده نقض مفاد انحصار توافق 123 خواهد بود و به واشینگتن دلایل مشروعی برای فشار به سعودی‌ها جهت دریافت هر اطلاعات و دسترسی مورد نیاز برای حل‌وفصل وضعیت می‌دهد. در غیاب انحصار آمریکایی، نهادهای هسته‌ای خارجی می‌توانستند به‌طور قانونی در قلمرو سعودی فعالیت کنند، احتمالاً در سایت‌هایی که تحت تضمین‌های سنتی آژانس قرار ندارند (مثلاً سایت‌هایی که مواد هسته‌ای در آنها وجود ندارد). حضور قانونی نهاد خارجی می‌توانست پوششی برای فعالیت‌های پنهانی و سخت‌کشف در سایت فراهم کند.
علاوه بر این، حامیان توافق 123 اشاره می‌کنند که عدم وجود AP ابزارهای آژانس بین‌المللی انرژی اتمی را برای پرداختن به فعالیت‌های مشکوک در مکان‌های اعلام‌نشده در عربستان سعودی خالی نمی‌گذارد. اگر کشوری در پاسخ به درخواست آژانس برای اطلاعات بیشتر یا دسترسی به منظور حل اختلافات یا ابهامات درباره فعالیت‌ها در مکان‌های اعلام‌نشده در هر نقطه از کشور همکاری نکند، CSA به آژانس اجازه می‌دهد که اعلام کند وضعیت «ضروری و فوری» است و از هیئت حکام آژانس بخواهد «بازرسی ویژه» را تصویب کند. با این حال، بازرسی‌های ویژه به ندرت جای خالی AP را پر می‌کنند.
قواعد دسترسی فوری AP شامل بازرسی‌های ویژه نمی‌شود. و از آنجا که بازرسی‌های ویژه به عنوان ابزاری با رویکردی بسیار تقابلی و جنجالی در امر راستی‌آزمایی دیده شده‌اند، استفاده از آنها به‌شدت نادر شده است.
منافع در تضاد با تردیدهای تکثیر
مدیرکل آژانس بین‌المللی انرژی اتمی Rafael Grossi، که هیئت حکام او باید اجرای BSA را به آژانس مجوز دهد، ظاهراً نسبت به ترتیبات دوجانبه راستی‌آزمایی دیدگاه مثبتی دارد. او در 26 اوت به مخاطبان در مرکز Stimson گفت: «آژانس هرگز اجازه نخواهد داد یا توافقی را تأیید نخواهد کرد که به ما توانایی بازرسی آنچه نیاز است بازرسی شود را ندهد. و من معتقدم این در مورد این توافق صادق خواهد بود.» به عنوان رئیس سازمانی که به طور سنتی ابزارهای راستی‌آزمایی سخت‌گیرانه‌ترین را ترجیح می‌دهد، ارزیابی Grossi از BSA احتمالاً وزن قابل توجهی نزد هیئت حکام آژانس خواهد داشت.
در پاسخ به انتقاداتی که می‌گوید مذاکره‌کنندگان دولت باید برای تحمیل ممنوعیت غنی‌سازی و پذیرش AP پافشاری می‌کردند، حامیان این توافق اظهار می‌کنند که ایالات متحده دیگر نفوذ گذشته خود در بازارهای بین‌المللی هسته‌ای را ندارد و قادر به دیکته کردن شرایط به مشتریان خود نیست. آنها استدلال می‌کنند که اگر ایالات متحده حاضر به مصالحه درباره غنی‌سازی و AP نبود، سعودی‌ها به سوی عرضه‌کنندگان دیگر، از جمله روس‌ها و چینی‌ها، گرایش می‌یافتند که حاضر بودند خواسته‌های سعودی در زمینه غنی‌سازی و راستی‌آزمایی را بدون فشار برای کنترل‌های غیرتکثیری به شدت سختگیرانه مانند آنچه در توافق ایالات متحده و عربستان وجود دارد، پذیرا باشند.
طرفداران استدلال می‌کنند که انتخاب واقع‌بینانه برای ایالات متحده بین نتیجه آرمانی و توافق فعلی ایالات متحده و عربستان نبود. بلکه بین توافق فعلی و معامله‌ای بود که سعودی‌ها می‌توانستند با سایر تأمین‌کنندگان منعقد کنند، که ممکن بود با ضوابط عدم‌اشاعه کمتر سختگیرانه‌ای قانع شوند.
کارشناسان دیگر پاسخ می‌دهند که دلایل کمی وجود دارد که باور کنیم تأمین‌کنندگان جایگزین کنترل‌های ضعیف‌تر عدم‌اشاعه را نسبت به ایالات متحده می‌پذیرند. آنها اشاره می‌کنند که روسیه و چین هرگز فناوری حساس چرخه سوخت را به دولت‌های غیرهسته‌ای منتقل نکرده‌اند و دلیلی وجود ندارد که هر یک از این کشورها چنین فناوری‌ای را در قالب پیشنهاد فروش راکتورهای هسته‌ای به عربستان ارائه کرده باشند.
دولت و حامیان بیرونی تأکید می‌کنند که علاوه بر کاهش خطرات اشاعه، این توافق منافع تجاری و ژئوپلیتیکی قابل‌توجهی برای ایالات متحده به همراه خواهد داشت. از دیدگاه آنها، فروش راکتور وسترینگهاوس و مجموعه‌ای گسترده از پروژه‌های تجاری بالقوه دیگر، از جمله سرمایه‌گذاری احتمالی سعودی در عملیات غنی‌سازی مستقر در ایالات متحده، می‌تواند تقویت لازم را به صنعت هسته‌ای آمریکا بدهد و به آن کمک کند نقش برجسته‌تری در گسترش احتمالی انرژی هسته‌ای در سطح جهان ایفا کند.
حامیان همچنین استدلال می‌کنند که قاعده‌مند کردن یک مشارکت باپرفراز و نشیب چنددهه‌ای میان ایالات متحده و عربستان به واشنگتن کمک خواهد کرد رابطه راهبردی خود با عربستان را در زمانی که شرکای سنتی ایالات متحده در منطقه شروع به تردید درباره تکیه‌گاه خود بر آمریکا کرده و به دنبال تنوع‌بخشی به پیوندهای خارجی خود با قدرت‌های بیرونی دیگر هستند، دوباره مستحکم کند. آنها همچنین تأکید می‌کنند که انحصاریت توافق 123 فرصت را از روسیه و چین برای به‌دست‌آوردن پایگاهی سیاسی و استراتژیک مهم در یک بخش حیاتی از اقتصاد سعودی سلب خواهد کرد.
این معامله باید پیش برود اما همچنان قابل تقویت است
همان‌گونه که طرفداران آن ادعا می‌کنند، توافق 123 که اکنون در کنگره مطرح است می‌تواند در نبود مؤثرترین مکانیزم تأیید ممکن، خطرات ذاتی اشاعه ناشی از همکاری در غنی‌سازی با عربستان سعودی را به‌طور قابل‌توجهی کاهش دهد. در حالی که حامیان این معامله ممکن است تا حدی میزان پذیرش کنترل‌های سست بر فعالیت‌های حساس از نظر اشاعه سعودی توسط تأمین‌کنندگان هسته‌ای جایگزینی مانند روسیه یا چین را اغراق‌آمیز جلوه دهند، اما آنان نکته موجهی دارند که واگذار کردن نقش مرکزی به ایالات متحده در طراحی و بهره‌برداری از برنامه هسته‌ای این پادشاهی احتمالاً مانع مستحکم‌تری در برابر برنامه هسته‌ای نظامی سعودی فراهم خواهد آورد تا زمانی که سایر تأمین‌کنندگان شریک انرژی هسته‌ای سعودی شوند.
رد این توافق می‌تواند به شدت برای منع گسترش سلاح‌های هسته‌ای زیان‌آور باشد. همچنین می‌تواند به تلاش‌ها برای احیای صنعت هسته‌ای ایالات متحده و حفظ حضور قابل‌توجه آمریکا در یک شریک راهبردی در خاورمیانه در زمانی که عدم‌قطعیت و تغییر جهت‌های اتحادها بالا است، آسیب برساند.
اما توافق مدنی هسته‌ای ایالات متحده و عربستان که به‌طور رسمی در 24 اوت برای کنگره فرستاده شد، به‌هیچ‌وجه ایده‌آل نیست. این توافق خطرات انتشار فناوری مرتبط با چرخه سوخت در همکاری با عربستان را کاهش می‌دهد اما آنها را از بین نمی‌برد. و میزان کاهش این خطرات بستگی به نحوه اجرای عملی توافق دارد. به‌ویژه، بخش زیادی به این بستگی خواهد داشت که آیا مفاد انحصارگرایانه توافق، نقش مرکزی‌ای را که تبلیغ شده برای ایالات متحده تأمین می‌کند یا خیر.
همچنین حیاتی خواهد بود که آیا تدابیر «جعبه سیاه» را می‌توان طراحی و توافق کرد که عملاً انتقال فناوری حساس غنی‌سازی را منتفی سازد؛ آیا ترکیب نظارت‌های دوجانبه، تدابیر موجود CSA، جمع‌آوری اطلاعات ملی و مجازات‌های معتبر برای تخلفات می‌تواند فعالیت‌های غیرقانونی سعودی را بازدارد؛ و آیا شرکت‌های آمریکایی می‌توانند به‌طور قابل‌توجه و به‌موقع به برنامه انرژی هسته‌ای سعودی کمک کرده و مشوق‌های مستمری برای پایبندی و تبعیت عربستان فراهم کنند.
ما هنوز پاسخ همه این پرسش‌ها را نمی‌دانیم. توافق برخی جزئیات مهم را به پس از لازم‌الاجرا شدن واگذار می‌کند، مانند اینکه یک سازوکار جعبه سیاه چگونه عمل خواهد کرد و نقش‌های متقابل آژانس بین‌المللی انرژی اتمی، عربستان و ایالات متحده در اجرای BSA چه خواهد بود. چارچوبی که واشنگتن و ریاض توافق کرده‌اند امیدبخش است، اما ارزش توافق — هم در کاهش نگرانی‌های انتشار فناوری و هم در ارائه منافع اقتصادی و ژئوپلیتیکی — تنها زمانی روشن‌تر خواهد شد که بیشتر توسعه یافته و اجرا شود.
چگونه کنگره می‌تواند توافق را تقویت کند
کنگره فرصت دارد بر نحوه تصویب و اجرای توافق 123 تأثیر بگذارد، به‌ویژه در ارتباط با تصمیم اجازه غنی‌سازی در عربستان سعودی. اما زمان زیادی در اختیار ندارد و نفوذش محدود است.
قانون انرژی اتمی روندی برای لازم‌الاجرا شدن پیش‌بینی می‌کند که مانع از آن می‌شود که کنگره بتواند به‌سادگی یک توافق 123 را مسدود کند. مطابق این روند، پس از آنکه قوه مجریه توافقی را برای «بررسی» کنگره ارسال می‌کند، توافق پس از 90 روز «جلسه مستمر» لازم‌الاجرا می‌شود، مگر اینکه کنگره قطعنامه مشترک رد را تصویب کند. چنین قطعنامه‌ای برای غلبه بر وتوی مورد انتظار رئیس‌جمهور به اکثریت دو سوم در هر دو مجلس نیاز دارد.
بنابراین لازم‌الاجرا شدن نیازمند رأی مثبت نیست. توافق نیازی به تصویب کنگره ندارد؛ صرفاً باید از رد شدن جلوگیری کند. اگر کنگره هیچ اقدامی انجام ندهد، توافق لازم‌الاجرا می‌شود.
توافق 123 حاضر که اکنون پیش کنگره قرار دارد از سوی کارشناسان عدم اشاعه خارج از دولت و در سرمقاله‌های رسانه‌های بزرگ از جمله The Wall Street Journal، The Washington Post و Bloomberg به شدت انتقاد شده است. نمایندگان Brad Sherman و Gregory Meeks و چند دموکرات دیگر مجلس نمایندگان قطعنامه مشترک رد را معرفی کرده‌اند. سناتورهای دموکرات Ed Markey، Jeff Merkley و دیگران لایحه‌ای در سنا ارائه کرده‌اند که «حس کنگره» را بیان می‌کند مبنی بر اینکه ایالات متحده باید تا زمانی که عربستان سعودی از غنی‌سازی و فرآوری مجدد چشم‌پوشی نکرده و با یک AP موافقت نکرده است، با توافق 123 با عربستان مخالفت کند. این لایحه همچنین مقرر می‌دارد که یک توافق 123 با عربستان سعودی تنها با تصویب مثبت کنگره می‌تواند لازم‌الاجرا شود.
اما مخالفان شانسی برای جلوگیری از لازم‌الاجرا شدن ندارند. با اکثریت جمهوری‌خواهان در هر دو مجلس، قطعنامه مشترک رد که توانایی غلبه بر وتو را داشته باشد، به‌وضوح دست نیافتنی است. علیرغم جبهه‌های کوچک و پرصدای مقاومت، این توافق توجه عمومی گسترده‌ای به خود جلب نکرده است. با تعطیلی هر دو مجلس به‌خاطر انتخابات میان‌دوره‌ای، اعضا که روی کمپین‌های انتخاباتی خود تمرکز کرده‌اند و نبود جلسات کمیته‌ای برنامه‌ریزی‌شده، ایجاد تحرک کافی در کنگره برای تصویب قطعنامه رد تا اواسط دسامبر—زمانی که دوره بررسی کنگره پایان می‌یابد—چالشی غیرقابل‌فائق است.
این روند برای دولت ترامپ مناسب است. این دولت خوشحال خواهد بود که موضوع را زیر رادار نگه دارد و بگذارد ساعت 90 روزه بدون درگیر شدن کنگره بگذرد، و به توافق اجازه دهد بدون حتی یک بررسی ظاهری لازم‌الاجرا شود.
به‌جای تمرکز بر تلاشی بی‌نتیجه برای تصویب یک قطعنامه مشترک عدم تصویب، اعضای کنگره که منافع توافق را می‌بینند اما درباره اشاعه نگران هستند باید پیگیر تصویب یک قطعنامه مشترک تصویب شوند. یک قطعنامه تصویب می‌تواند بندهای کلیدی آن را روشن کند، ضوابط جلوگیری از اشاعه را تقویت کند و نقش مداوم کنگره را در اجرای آن حفظ نماید. این امر مستلزم اکثریت ساده در هر دو مجلس خواهد بود. اگرچه بیشتر توافق‌های هسته‌ای غیرنظامی کنونی ایالات متحده با سایر کشورها از رویه عادی ورود به قوت اجرایی پیروی کرده‌اند—که در صورت نبود قطعنامه مشترک عدم تصویب به اجرا درمی‌آمدند—سابقه‌هایی برای آراء مثبت تصویب وجود دارد، به‌ویژه در مورد چین و هند.
یک قطعنامه مشترک تصویب می‌تواند شامل مجموعه گسترده‌ای از عناصر باشد. برخی می‌توانند بندهای کلیدی توافق را روشن کرده و شفافیت و نظارت کنگره را افزایش دهند:
قطعنامه می‌تواند فهم کنگره از ویژگی‌های کلیدی توافق را بیان کند (برای مثال، «تأمین‌کنندگان واجد شرایط» که مجاز به مشارکت در پروژه‌های انرژی هسته‌ای سعودی هستند، «مواقع تحت پوشش» که مشمول راستی‌آزمایی تقویت‌شده تحت BSA خواهند بود، «داده‌های محدود» که در غیاب یک توافق 123 جدید قابل انتقال به عربستان سعودی نیستند).
می‌تواند از قوه مجریه بخواهد گزارش‌ها و جلسات مقدماتی منظمی در مورد اجرای توافق (شامل همکاری هسته‌ای انجام‌شده تحت آن) و نیز گزارش‌ها و جلسات مقدماتی طبقه‌بندی‌شده و غیرطبقه‌بندی‌شده درباره رعایت توافق توسط عربستان سعودی به کنگره ارائه دهد.
می‌تواند از قوه مجریه بخواهد هنگام گزارش به کنگره در مورد هر تصمیم برای اعطای موافقت با غنی‌سازی در عربستان سعودی، توجیه مفصلی برای تصمیم خود ارائه دهد (با اطلاعات غیرطبقه‌بندی‌شده یا طبقه‌بندی‌شده، حسب مورد).
این توجیه ممکن است لازم باشد موضوعاتی را پوشش دهد مانند قابلیت تجاری و پیامدهای اشاعه‌ای غنی‌سازی داخلی؛ چشم‌انداز و زمان‌بندی مشارکت شرکت‌های آمریکایی در ساخت یک واحد غنی‌سازی؛ طرح‌های ساخت یک واحد «جعبه‌سیاه‌شده»، همراه با ارزیابی فنی از توانایی آن در محروم کردن عربستان از دسترسی به فناوری حساس غنی‌سازی؛ ارزیابی توانایی آژانس بین‌المللی انرژی اتمی، با استفاده از ابزارهای موجود تحت CSA و BSA، و امکانات اطلاعاتی ملی برای کشف فعالیت‌های هسته‌ای غیرقانونی در سایت‌های اعلام‌شده و اعلام‌نشده؛ و ارزیابی مجازات‌ها و سایر ابزارهای در دسترس برای بازدارندگی فعالیت‌های هسته‌ای غیرقانونی سعودی یا ملی‌سازی تأسیسات.
برخی عناصر می‌توانند به تصمیم قوه مجریه برای موافقت با تغلیظ پردازش اشاره کنند:
کنگره می‌تواند الزام کند که هر تصمیم برای اعطای موافقت با تغلیظ در عربستان سعودی برای یک دوره بازبینی 90 روزه به کنگره ارسال شود (به جای الزام فعلی 15 روز).5
می‌تواند ایجاب کند که تصمیم قوه مجریه برای موافقت با تغلیظ تنها در صورتی نافذ شود که کنگره یک قطعنامه مشترک تصویب موافقت را به تصویب برساند.6
می‌تواند مقرر دارد که به جای اجازه دادن به قوه مجریه برای اعطای موافقت با تغلیظ بلافاصله پس از اتمام مطالعه تغلیظ و تبدیل، قوه مجریه تنها پس از یک دوره اضافی (مثلاً پنج سال) بتواند موافقت اعطا کند.
می‌تواند از قوه مجریه بخواهد تا تشویق کند عربستان سعودی در یک عملیات تغلیظ مستقر در ایالات متحده سرمایه‌گذاری کند.
برخی عناصر می‌توانند با راستی‌آزمایی و مجازات‌ها برای نقض‌ها سروکار داشته باشند:
کنگره می‌تواند الزام کند که پیش از اعطای موافقت ایالات متحده با تغلیظ، عربستان سعودی باید به پروتکل الحاقی پایبند شود.
می‌تواند قوه مجریه را مکلف کند که مجازات‌های نقض توافق 123 و سایر تعهدات کاهش اشاعه را مورد بازبینی قرار داده و با همکاری کنگره تقویت کند.
خطرات تغلیظ سعودی از این توافق فراتر می‌رود
برخی از این عناصر نمونه‌ای یک قطعنامه مشترک تصویب نسبتاً جزئی و ممکن است بی‌مناقشه باشند، از جمله بیانیه‌های کنگره برای ثبت در سوابق به منظور روشن کردن اصطلاحات، درخواست‌های گزارش دوره‌ای و الزام قوه مجریه به ارائه توجیه تفصیلی برای هر تصمیمی در اعطای موافقت با تغلیظ. برخی دیگر پیامدهای بیشتری دارند—مانند الزام به تصویب کنگره برای تصمیم اعطای موافقت با تغلیظ، مشروط کردن چنین موافقتی به پایبندی عربستان به پروتکل الحاقی، و افزایش تعداد سال‌ها پیش از آنکه ایالات متحده بتواند موافقت اعطا کند. این موارد احتمالاً به زمان بیشتری برای دستیابی به توافق نیاز خواهند داشت.
هیچ‌یک از این عناصر، به‌رغم ترجیح بسیاری از مخالفان، ورود به‌قوت اجرایی شدن توافق 123 را مشروط به پذیرش ممنوعیت تغلیظ یا پروتکل الحاقی توسط عربستان نمی‌کنند. در حقیقت، این قطعنامه تضمین می‌کند که ورود به‌قوت اجرایی شدن احتمالاً طبق برنامه در دسامبر 2026 انجام شود و همکاری هسته‌ای متقابل‌المنفعت (به‌جز همکاری در چرخه سوخت) می‌تواند به‌زودی آغاز شود.
هیچ‌یک از عناصر نیازمند تغییر در متن توافق123 یا موافقت صریح سعودی‌ها نخواهد بود. عناصری که مربوط به رضایت برای غنی‌سازی هستند تنها بر تصمیمات داخلی دولت آمریکا درباره اینکه چگونه، چه زمانی و تحت چه شرایطی رضایت اعطا شود تأثیر خواهند گذاشت.
یک قطعنامه مشترک تصویب در این راستا به کنگره نقش حیاتی در تصمیم‌گیری درباره غنی‌سازی می‌دهد، تضمین می‌کند که موضوع غنی‌سازی به دقت مورد بررسی قرار گیرد، انگیزه‌های سعودی‌ها برای پذیرش AP را افزایش می‌دهد و بازدارندگی در برابر تقلب را تقویت می‌کند.
در مورد عنصر به تعویق انداختن تصمیم رضایت برای چند سال، تأخیر قابل دفاع خواهد بود. غنی‌کنندگان آمریکایی سال‌ها تا داشتن توانایی ساخت یک تأسیسات غنی‌سازی در پادشاهی فاصله دارند، و حتی زمان بیشتری لازم خواهد بود تا سعودی‌ها راکتورهای هسته‌ای‌ای داشته باشند که نیازهای سوخت آنها بتواند توجیه قابل قبولی برای توانایی غنی‌سازی بومی فراهم کند.
تعویق هر تصمیم درباره غنی‌سازی زمان بیشتری برای شرکت‌های غنی‌سازی آمریکایی فراهم می‌کند تا ظرفیت خود را بسازند و بر روی طراحی یک تأسیسات که قادر به منع انتقال فناوری حساس غنی‌سازی باشد با عربستان سعودی توسعه و توافق کنند. همچنین زمان بیشتری برای ارزیابی شرایط بازار بین‌المللی هسته‌ای که بر هدف و مقیاس هر تأسیسات غنی‌سازی در پادشاهی تأثیر خواهد گذاشت فراهم می‌آورد.
دولت ترامپ ممکن است در چنین قطعنامه تصویبی مزیتی ببیند، زیرا این قطعنامه بیان سیاسی بسیار قوی‌تری از حمایت از دستاوردش خواهد بود تا صرفاً اجرایی شدن توافق در غیاب اقدام کنگره.
علاوه بر این، دولت ممکن است اعتراضات ماهوی شدیدی نسبت به قطعنامه‌ای در این خطوط نداشته باشد. آنها مشتاق پیشبرد غنی‌سازی در عربستان نیستند—که همواره هدف سعودی بوده است، نه هدف آمریکا. سیاست‌گذاران آمریکایی ترجیح داده‌اند بازسازی ظرفیت غنی‌سازی در داخل ایالات متحده را ببینند، جایی که در حال حاضر تنها تولیدکننده تجاری اورانیوم غنی‌شده، Urenco متعلق به خارجی‌هاست.
حمایت از غنی‌سازی در پادشاهی بهایی بود که واشنگتن (تحت هر دو رئیس‌جمهور Joe Biden و Donald Trump) آماده پرداخت آن برای دستیابی به اهداف دیگر، از جمله فرصت‌های تجاری و راهبردی (و به‌خصوص برای Biden، عادی‌سازی سعودی‌ها با اسرائیل) بود. بررسی دقیق و حتی به تأخیر انداختن تصمیم رضایت ممکن است برای دولت ترامپ مسئله‌ای ایجاد نکند.
با این حال، دولت ممکن است نگران باشد که عربستان سعودی با برخی از عناصر قطعنامه مشکل پیدا کند و تصمیم بگیرد به توافق نپردازد. اما ممکن است چنین نباشد. با لازم‌الاجرا شدن توافق 123، سعودی‌ها به برخی از اولویت‌های کلیدی خود دست خواهند یافت، از جمله راه‌اندازی برنامه بلندپروازانه انرژی هسته‌ای‌شان و تقویت پیوندهای راهبردی خود با ایالات متحده در بلندمدت. در حالی که آنها کماکان به‌طور قاطع با کنار گذاشتن کامل غنی‌سازی مخالفت خواهند کرد، ممکن است آماده باشند یک برنامه احتمالی غنی‌سازی را تحت بررسی کنگره به‌صورت جزئی‌تر قرار دهند و تصمیم موافقت ایالات متحده را برای چند سال دیگر به تعویق بیندازند.
سعودی‌ها محتمل‌تر است نگرانی‌هایی درباره مشروط کردن تصمیم آتی ایالات متحده برای اجازه غنی‌سازی به پایبندی آنها به AP مطرح کنند. اما رهبری سعودی ممکن است حاضر باشد با این پیوند همراهی کند، با این محاسبه که چند سال همکاری هسته‌ای سازنده با ایالات متحده—در طی آن مقامات آمریکایی و آژانس بین‌المللی انرژی اتمی دلایل را برای این که پایبندی به AP منافع سعودی را به خطر نمی‌اندازد ارائه خواهند داد—می‌تواند مقاومت داخلی در برابر AP را تضعیف کند.
اگر دولت ترامپ و اعضای کلیدی کنگره قادر به توافق بر سر یک قطعنامه مشترک تصویب می‌بودند، ایجاد اکثریت‌های موافق در هر دو مجلس نباید از نظر سیاسی دشوار می‌بود. انتظار می‌رود بیشتر جمهوری‌خواهان از خط مشی دولت پیروی کنند. و در حالی که برخی از دموکرات‌ها به خاطر ناکامی توافق در منع غنی‌سازی یا الزام به پایبندی به AP از همان ابتدا مخالفت خواهند کرد، تعداد کافی از دموکرات‌ها از قطعنامه حمایت خواهند کرد زیرا توافق مزایای اقتصادی و ژئوپولیتیکی ارائه می‌دهد و قطعنامه می‌تواند به کاهش ریسک‌های اشاعه کمک کند.
واقعیت اینکه دولت بایدن، در مذاکرات ناتمام 123 با عربستان سعودی، آماده بود یک تأسیسات غنی‌سازی «جعبه‌سیاه» در پادشاهی احداث کند و بر الزام به AP پافشاری نکند، ممکن است برای برخی دموکرات‌ها تسهیل‌کننده پذیرش قطعنامه تصویب باشد.7
کاهش ریسک‌های اشاعه در سطح جهانی
توافق 123 میان ایالات متحده و عربستان ذاتیات خطرات اشاعه همکاری در زنجیره سوخت حساس با عربستان سعودی را برطرف نمی‌کند. با این حال، ویژگی‌های کلیدی این توافق، در صورتی که به‌طور کامل‌تر توسعه یابند و به‌طور مؤثر اجرا شوند و در صورتی که با یک قطعنامه قوی تصویب کنگره تکمیل شوند، پتانسیل کاهش احتمال دستیابی عربستان سعودی به سلاح هسته‌ای را دارند، به‌ویژه در مقایسه با وضعیت موجود اگر ایالات متحده شریک انتخابی عربستان نبود.
پیامدهای موافقت‌نامه 123 آمریکا و عربستان برای رژیم جهانی عدم اشاعه ممکن است پیش‌بینی‌پذیرتر نباشد. از یک سو، در پی احتمال دستیابی عربستان سعودی به یک تاسیسات تغلیظ از ایالات متحده، برخی از کشورهای غیرهسته‌ای ممکن است تلاش‌های بیشتری برای دستیابی به ظرفیت‌های تغلیظ خود انجام دهند.
برخی تامین‌کنندگان هسته‌ای نیز ممکن است مایل‌تر به همکاری در چرخه سوخت با کشورهای غیرهسته‌ای شوند. اما از سوی دیگر، موانع شناخته‌شده برای کسب توانایی‌های تغلیظ و بازفرآوری برای کشورهای غیرهسته‌ای همچنان وجود خواهد داشت، از جمله هزینه‌های مالی، اولویت‌های ملی رقیب، و خطر مواجهه با فشارها و تحریم‌های اقتصادی یا حتی حملات نظامی پیش‌دستانه. و تامین‌کنندگان هسته‌ای مانند Russia ممکن است ترجیح دهند قراردادهای پرسود تامین سوخت با مشتریان راکتورهای خود داشته باشند تا اینکه به آنها توانایی ساخت سوخت را بدهند.
به همین ترتیب، تکیه موافقت‌نامه 123 آمریکا و عربستان بر BSA به جای AP می‌تواند مقاومت برخی کشورها در برابر AP را تقویت کند. تصوراً، برخی از پیروان کنونی AP ممکن است حتی در نظر داشته باشند که از AP خارج شوند و به نفع یک توافق دوجانبه ضعیف‌تر بازگردند. اما هسته‌های مقاومت‌کننده کنونی نسبت به AP پیشاپیش در مواضع خود مستحکم هستند، و چشم‌انداز متقاعد کردن آنها برای پایبندی قبل از موافقت‌نامه آمریکا و عربستان نیز پایین بود.
بنابراین، عدم تمایل مستمر عربستان به پایبندی به AP به احتمال زیاد تفاوت زیادی در چشم‌اندازهای کنونیِ نامشخص برای دستیابی به یک هنجار تایید جهانی ایجاد نخواهد کرد. علاوه بر این، پیروان کنونی AP ممکن است از لغو تعهد خود نسبت به AP اکراه داشته باشند از ترس آنکه این کار قصد ساخت سلاح هسته‌ای را منتقل کند و موجب اجبار اقتصادی یا نظامی شود.
بنابراین، در حالی که خروج ایالات متحده از هنجارهای پذیرفته‌شده عدم اشاعه در موافقت‌نامه 123 با عربستان خطراتی برای رژیم جهانی عدم اشاعه ایجاد می‌کند، میزان بروز واقعی آسیب به رژیم هنوز روشن نیست. اما هرچقدر هم که این خطرات باشد، ایالات متحده باید تا آنجا که می‌تواند برای کاهش آنها بکوشد. این عمدتاً شامل سیاست‌هایی خواهد شد که قابل اعمال بر رژیم در کلیت آن هستند تا مورد خاص عربستان، هرچند جلوگیری از یک برنامه سلاح هسته‌ای سعودی به‌طور طبیعی تأثیر مثبتی بر رژیم وسیع‌تر خواهد داشت.
چند تحول کمتر از همه می‌تواند رژیم عدم اشاعه را بیشتر تضعیف کند تا دستیابی ایران به سلاح هسته‌ای. این نه تنها محرک اصلی تمایلات هسته‌ای سعودی خواهد بود — و ممکن است به خروج عربستان سعودی از یا نقض مخفیانه توافق 123 آمریکا-عربستان منجر شود — بلکه فشارهای اشاعه‌ای در سراسر جهان را نیز افزایش خواهد داد. بنابراین جلوگیری از دستیابی ایران به سلاح هسته‌ای باید همچنان از اولویت‌های اصلی ایالات متحده باقی بماند.
انحرافات دولت ترامپ از سیاست پیشین ایالات متحده در پرونده سعودی نباید به معنای رها کردن هدف سنتی آمریکا برای جلوگیری از گسترش فناوری‌ها و ظرفیت‌های چرخه سوخت باشد. در مشورت با دیگر دارندگان چرخه سوخت، واشنگتن باید بکوشد آنها را از این برداشت بازدارد که از توافق 123 با عربستان نتیجه می‌گیرند که آمریکا نسبت به گسترش قابلیت‌های غنی‌سازی تساهل نشان داده است. واشنگتن باید روشن کند که مگر آنکه ایالات متحده رضایت خود را اعلام کند، غنی‌سازی داخلی در پادشاهی ممنوع خواهد بود.
همچنین باید روشن کند که هرگونه ساخت آینده یک کارخانه غنی‌سازی توسط آمریکا در خاک عربستان به دقت محدود خواهد شد تا از انتقال فناوری حساس غنی‌سازی جلوگیری شده و مانع از آن شود که عربستان سعودی به یک قابلیت غنی‌سازی واقعاً بومی دست یابد.
پیام این خواهد بود: با کشورهای غیر‌دارنده سلاح هسته‌ای در هیچ همکاری چرخه‌سوختی مشارکت نکنید — حتی ساخت تاسیسات «جعبه سیاه» را هم انجام ندهید. حداقل، سیاست‌های انتقال چرخه سوختی کمتر محدودکننده از سیاست‌های مندرج در توافق آمریکا-عربستان را پیگیری نکنید. و پیام به کشورهای غیر‌دارنده سلاح هسته‌ای همچنان خواهد بود: قابلیت‌های بومی چرخه سوخت را دنبال نکنید؛ شما برای داشتن یک برنامه موفق انرژی هسته‌ای به آنها نیاز ندارید؛ و دنبال کردن آنها تنها نگرانی‌هایی درباره نیت‌های شما برمی‌انگیزد. آیا این یک معیار دوگانه را نشان می‌دهد؟ بله، اما این اولین معیار دوگانه در سیاست عدم اشاعه ایالات متحده نخواهد بود.
صرف‌نظر از اینکه آیا توافق 123 با عربستان در نهایت موفق به متقاعد کردن عربستان به پیوستن به الحاقیه پروتکل الحاقی می‌شود یا خیر، ایالات متحده باید اقدامات خود را برای تقویت بازدارندگی در برابر نقض توافق‌های 123 و سایر تعهدات عدم اشاعه، به‌ویژه توسط کشورهای غیر‌دارنده سلاح هسته‌ای که الحاقیه پروتکل الحاقی را نپذیرفته‌اند، افزایش دهد.
Richard Nephew توصیه کرده است که هیئت مدیره آژانس بین‌المللی انرژی اتمی رویه‌های تسریعی برای «بازدیدهای ویژه» پیش‌بینی‌شده در توافق‌های جامع حفاظتی آژانس برقرار کند تا آژانس ابزار زمان‌بندی‌شده‌تر و قابل‌اعتمادتری برای تحقیق در مورد فعالیت‌های مشکوک در مکان‌های اعلام‌نشده، حتی در غیاب الحاقیه پروتکل الحاقی، در اختیار داشته باشد.
کنگره همچنین می‌تواند هم پیروان AP و هم غیرپیروان را از نقض تعهدات خود بازدارد، با تأیید مجدد و تقویت مجازات‌ها، مانند قطع صادرات نظامی، برای نقض توافق‌های مرتبط با هسته‌ای با ایالات متحده.
به طور کلی، همان‌طور که Eric Brewer پیشنهاد می‌کند، هر پیامد منفی برای رژیم عدم اشاعه جهانی ناشی از توافق 123 آمریکا-عربستان باید با اولویت‌بخشی به عدم اشاعه مقابله شود، نه تنها در مورد عربستان بلکه در سیاست‌های ایالات متحده به طور گسترده‌تر. انحراف‌های این توافق از سیاست‌های دیرپای عدم اشاعه ایالات متحده به طور گسترده‌ای به عنوان تضعیف حمایت آمریکا از هدف عدم اشاعه تفسیر شده است. این برداشت با اقدامات و اظهارات دولت ترامپ که شک و تردید در میان متحدان آمریکا درباره قابل اطمینان بودن تعهدات آمریکا در دفاع از آنها ایجاد کرده‌اند، تقویت شده است و برخی از آن متحدان را واداشته که بررسی کنند آیا با داشتن توان بازدارندگی هسته‌ای خود احساس امنیت بیشتری خواهند داشت یا خیر.
به صورت لفظی و عملی، دولت ایالات متحده در سال‌های آینده باید نشان دهد که به‌طور قاطع از عدم اشاعه هسته‌ای حمایت می‌کند و با به‌دست آوردن سلاح‌های هسته‌ای، حتی توسط کشورهای «دوست»، مخالفت دارد. نحوه پیشبرد آن در مورد توافق 123 عربستان—تا چه حد قوی آن را اجرا و تضمین می‌کند و ضوابط عدم اشاعه توافق را اعمال می‌کند—نشانه مهمی از تعهد آن به عدم اشاعه خواهد بود.
نتیجه‌گیری
توافق همکاری صلح‌آمیز هسته‌ای آمریکا و عربستان به تقریب یقین وارد مرحله اجرایی خواهد شد، احتمالاً در چند ماه آینده، اما پیامدهای آن برای عدم اشاعه بستگی به چگونگی توسعه و اجرای بیشتر توافق دارد. این توافق هنوز در حال تکمیل است.
دولت ترامپ امیدوار است این توافق منفعت‌های قابل توجه تجاری و ژئوپلیتیک برای ایالات متحده به همراه داشته باشد و خطرات ذاتی اشاعه را در همکاری در چرخه سوخت با کشوری که آشکارا می‌خواهد گزینه‌های آینده خود برای سلاح‌های هسته‌ای را باز نگه دارد کاهش دهد. اینکه این امیدها محقق می‌شود یا نه، هنوز مشخص نیست.
فعلاً کنگره می‌تواند با مشارکت فعال در فرایند بازبینی که از سوی قانونگذار تعیین شده است، نقش مهمی در ترویج یک نتیجه مثبت ایفا کند. به‌جای دنبال کردن مسیر بی‌فایده تلاش برای تصویب یک قطعنامه مشترک رد، اعضای کنگره که منافع بالقوه توافق را می‌بینند اما درباره تبعات منفی احتمالی آن برای اشاعه هسته‌ای نگرانی دارند، باید رویکرد بسیار سازنده‌تری اتخاذ کنند و به دنبال تصویب یک قطعنامه مشترک تأیید همراه با تفاهم‌ها و شرایطی باشند که بتواند توافق را تقویت کند. با انتخاب این مسیر، کنگره می‌تواند همکاری هسته‌ای متقابل سودمند بین ایالات متحده و عربستان را به حرکت درآورد در حالی که حفاظ‌های ضداشاعه را تقویت کرده و نقش نظارتی آتی کنگره را حفظ می‌کند.