تجزیه سازمان ملل: چگونه انتخاب‌گرایی ایالات متحده سازمان ملل را در حال فروپاشی قرار می‌دهد

تجزیه سازمان ملل یک فروپاشی ناگهانی نیست، بلکه یک گسست تدریجی است که به‌وسیله انتخاب‌گری قدرت‌های بزرگ، به‌ویژه ایالات متحده، هدایت می‌شود. در حالی که مجمع عمومی تشکیل جلسه می‌دهد و آنتونیو گوترش سخنان افتتاحیه نهایی خود را ایراد می‌کند، شورای امنیت به‌دلیل وتوها فلج شده است، مأموریت‌های حفظ صلح با خطر تعطیلی مواجه‌اند و نهادهای انسانی از کمبود بودجه رنج می‌برند. ایالات متحده به‌دنبال مهر تأیید سازمان ملل برای ابتکارات صلح خود است در حالی که از سرمایه‌گذاری مجدد در نهادی که این مهر را صادر می‌کند، خودداری می‌کند.

این الگو—تأمین برخی عملکردها در حالی که اجازه می‌دهد دیگران پژمرده شوند—تجزیه سازمان ملل را تسریع می‌کند و یک مرکز جامع برای صلح و امنیت را به مجموعه‌ای از بوتیک‌ها تبدیل می‌کند. قدرت‌های میانه در حال انتخاب بخش‌هایی هستند که برای اهداف دیپلماتیک خود قرارداد ببندند. مشکل این نیست که سازمان ملل در حال افول است، بلکه این است که در حال تجزیه است و هر بخش به‌طور مستقل از کل زنده می‌ماند. احیای وعده آن نیاز به یک حسابرسی واقعی دارد که کدام اهرم‌های تعامل به صلح خدمت می‌کنند و شایسته حمایت هستند، نه کاهش‌های بی‌رویه که به ایالات متحده، متحدان، اعتماد و نفوذ آسیب می‌زند. انتخاب بین ریاست بر یک سازمان ملل خالی یا بازسازی سیستمی که اعتبار می‌دهد، وجود دارد.

انتخاب‌گری ایالات متحده تجزیه سازمان ملل را هدایت می‌کند

در تاریخ ۲۲ سپتامبر، مجمع عمومی سازمان ملل بحث سالانه خود را آغاز می‌کند و آنتونیو گوترش آخرین سخنان افتتاحیه خود را به‌عنوان دبیرکل ایراد خواهد کرد. او به‌عنوان سرپرست شورای امنیت که بین پنج عضو دائمی خود تقسیم شده است، صحبت می‌کند که دو نفر از آن‌ها در حال جنگ‌های تهاجمی هستند. با افزایش درگیری‌های بین‌دولتی به بالاترین سطح در هشتاد سال گذشته، حتی گوترش نیز به این شک دارد که آیا سازمان ملل برای انجام مأموریت بنیادین خود مناسب است: “ما نمی‌توانیم صلح را حفظ کنیم وقتی که هیچ صلحی برای حفظ وجود ندارد.”

در آن صبح، دونالد ترامپ، رئیس‌جمهور ایالات متحده، که برای ششمین بار به آن سالن بزرگ بازمی‌گردد، در کنار گوترش بر روی تریبون سبز رنگی که دارای لکه‌های مختلف است، قرار خواهد گرفت. سپتامبر گذشته، ترامپ سخنرانی عمدتاً خودستایانه‌ای ایراد کرد که بیشتر به خاطر تملق به اقلیت آمریکایی‌هایی که از واگذاری به سازمان ملل امتناع می‌کنند، به یاد می‌آید تا به خاطر جدیت آن.

با وجود اطمینان ترامپ به گوترش که او “به‌طور ۱۰۰٪ پشت سازمان ملل ایستاده است” و پیام‌رسانی به‌طرز قابل توجهی منظم از نمایندگان ایالات متحده در مورد بازگرداندن سازمان به “اصول اولیه”، این دولت برنامه قانع‌کننده‌ای برای چگونگی انجام این کار ندارد. ترامپ ابراز تأسف کرده که او “هرگز حتی یک تماس تلفنی از سازمان ملل برای کمک به صلح‌سازی‌اش دریافت نکرده است” و گفته که “سازمان ملل برای ما نبود.”

در حالی که شورای امنیت آماده می‌شود تا جانشین گوترش را انتخاب کند، ایالات متحده باید نه تنها آماده باشد که تلفن را بردارد، بلکه واقعاً با هر کسی که در آن سوی خط است، همکاری کند. رویکرد انتخابی کنونی رئیس‌جمهور در تعامل با سازمان ملل، تخریب عملکردهای صلح و امنیت آن را تسریع می‌کند. نجات این وضعیت نیازمند آن است که مقامات ارشد دولت حول یک استراتژی برای احیای مأموریت سازمان ملل، هم در هسته و هم در حاشیه آن، گرد هم آیند.

در هسته

حفظ صلح و امنیت بین‌المللی تنها به عهده گوترش نیست و نه به عهده ده‌ها هزار نیروی حافظ صلح سازمان ملل که در دوازده کشور مستقر هستند. این وظیفه در میان ارکان سازمان ملل تقسیم شده است، هر یک با عملکرد خاص خود: شورای امنیت، دبیرخانه، مجمع عمومی و دیگران. این اجزای نظم پس از جنگ، که تحت فشار صرفه‌جویی و تمسخر آسیب دیده‌اند، هنوز هم توسط کسانی که معتقدند صلح تنها با حفظ آن‌ها در کنار هم می‌تواند حفظ شود، به کار گرفته می‌شوند. مشکل امروز این است که قدرت‌های بزرگ این ارکان را فراتر از حد طراحی‌شان تحت فشار قرار می‌دهند و این بدن در اطراف آن‌ها در حال تجزیه است.

شورای امنیت مسئولیت اصلی حفظ صلح و امنیت را بر عهده دارد اما تنها به اندازه‌ای که اعضای آن اجازه دهند، قدرت خود را اعمال می‌کند. سال گذشته، شورا کمترین تعداد قطعنامه‌ها را در سی و پنج سال گذشته تصویب کرد، که بخشی از آن به دلیل چهار وتو بود—دو مورد از سوی ایالات متحده که حتی از محدودیت‌های اندک بر وتو خودداری کرده است، همان‌طور که فرانسه و بریتانیا اکنون در مورد جنایات جمعی مشاهده می‌کنند. به طور فزاینده‌ای، انسداد انتخابی نحوه اعمال قدرت شورا برای اتخاذ تصمیمات الزام‌آور و مجوز استفاده از نیرو را تعریف می‌کند.

ماموریت‌های حافظ صلح با خطر بسته شدن مواجه‌اند

دولت ترامپ همچنین از کرسی دائمی خود برای حرکت به سمت بسته شدن ماموریت‌های حافظ صلح سازمان ملل، نه موفقیت، استفاده می‌کند. به عنوان مثال، در سودان جنوبی، ایالات متحده بر معیارهای سیاسی به عنوان شرطی برای تجدید تأکید کرد و اولین درگیری را در مورد ادامه ماموریت در پانزده سال گذشته به وجود آورد. در عین حال، ایالات متحده از رژیم‌های تحریمی مانند ممنوعیت تسلیحات و مسدود کردن دارایی‌ها حمایت می‌کند در حالی که به جای ترمیم، نظارت آن‌ها را تضعیف می‌کند—همان‌طور که دولت بایدن در سال 2024 پس از وتوی تجدید روال پنل کارشناسان تحریم‌های کره شمالی توسط روسیه، جایگزینی برای آن راه‌اندازی کرد.

این گزینش‌گری به خود فرمان نیز گسترش می‌یابد، زیرا شورای امنیت به طور فزاینده‌ای اختیارات را به ائتلاف‌های منطقه‌ای واگذار می‌کند. به عنوان مثال، ایالات متحده در سال 2023 رأی به این داد که اتحادیه آفریقا نیروهای خود را با حمایت مالی سازمان ملل رهبری کند، اما سپس تأمین مالی کافی برای مأموریت در سومالی در سال 2025 را مسدود کرد. اکنون به نوع دیگری از برون‌سپاری در هاییتی پرداخته است، جایی که ایالات متحده از سایر اعضای شورا خواسته است تا نیروها را برای نیروی سرکوب باندها هوایی منتقل کنند، که تحت مدیریت سازمان ملل نیست.

شورای امنیت از سال 2014 هیچ عملیات جدید صلح‌keeping را مجاز نکرده است—که نتیجه کمترین تعداد درگیری‌هایی است که در دهه‌ها به توافق‌های مذاکره‌ای ختم شده‌اند—که این امر دبیرخانه را مجبور به حفظ مأموریت‌های قدیمی می‌کند. مأموریت‌های صلح‌keeping به طرز شگفت‌انگیزی مؤثر و ارزان باقی مانده‌اند، اما هدف مستقیم‌ترین کاهش‌های مالی ایالات متحده بوده‌اند.

دولت ترامپ به دنبال صفر کردن سهم اجباری خود بود و حدود 800 میلیون دلار که قبلاً تخصیص یافته بود را لغو کرد، که منجر به کاهش یک چهارم از نیروهای صلح‌keeping شد. به تازگی، دولت حدود یک سی‌ام از بدهی‌های خود به مأموریت‌های صلح‌keeping را آزاد کرد و بقیه را به “کاهش 10 درصدی در مأموریت‌های صلح‌keeping قدیمی و ناکارآمد” و همچنین یک سوم آنچه که به بودجه عادی سازمان ملل بدهکار است، مرتبط کرد—که برای تأمین رأی خود در مجمع عمومی کافی بود.

مأموریت‌های سیاسی ویژه سازمان ملل در سومالی، یمن و جاهای دیگر به صورت جزئی تأمین مالی می‌شوند و در معرض کاهش‌ها قرار دارند، حتی در حالی که تأمین مالی قابل پیش‌بینی ممکن است. واشنگتن از تثبیت آنها صحبت می‌کند اما در برابر گسترش مدل‌هایی مانند سهم‌های جدید ارزیابی شده صندوق بازسازی صلح مقاومت کرده است. این تناقض زمانی بیشتر می‌شود که کارها هرچند humble اما همچنان نجات‌دهنده زندگی می‌شوند، مانند خدمات پاکسازی مین سازمان ملل: ایالات متحده از سال 1993 معمار پاکسازی مین جهانی بوده است، تنها برای اینکه این رهبری را به طور ناگهانی در ژانویه 2025 پایان دهد، زمانی که هیچ‌کس فکر نکرد که آن را از ممنوعیت کلی کمک‌های خارجی معاف کند.

در حاشیه

دورتر از هسته، ماشین انسانی ظاهراً غیرسیاسی سازمان ملل در حال انجام کارهایی است که سیاست نتوانسته است انجام دهد. استفاده نادر گوترش از “دفتر خوب” خود برای جلوگیری و میانجی‌گری در درگیری‌ها، ناامیدی بزرگی در دوران تصدی او بوده است. در عوض، دبیرکل بیشتر توجه خود را به کاهش رنج انسانی در جنگ معطوف کرده و سازمان‌های متعدد این نهاد را برای هماهنگی کمک‌ها، تأمین غذا، ارائه خدمات بهداشتی و پناهگاه و حفاظت از آوارگان بسیج کرده است. در غیاب فرآیندهای واقعی صلح، کارمندان کمک‌های انسانی به طور فزاینده‌ای فراخوانده می‌شوند تا این شکاف را پر کنند و اجزا را در کنار هم نگه دارند.

با این حال، حمایت دولت ترامپ از کمک‌های اضطراری ناپایدار و غیرقابل پیش‌بینی باقی مانده است. تأمین مالی انسانی ایالات متحده برای سازمان ملل در سه سال گذشته تقریباً به میزان چهار پنجم کاهش یافته است، در حالی که ایالات متحده ۳.۸ میلیارد دلار را از طریق دفتر هماهنگی امور انسانی تحت توافقی که غزه، یمن و افغانستان را مستثنی می‌کند، هدایت می‌کند.

ایالات متحده یک مقام “آمریکا اول” را برای رهبری برنامه جهانی غذا نامزد کرده است، در حالی که واشنگتن تقریباً نیمی از حمایت‌های قبلی خود (۲.۶ میلیارد دلار) را کاهش داده و با وجود حمایت از قطعنامه شورای امنیت ۲۰۱۸ که قحطی را به عنوان ابزاری از جنگ به عنوان یک نگرانی صلح و امنیت طبقه‌بندی کرده است، این کار را انجام داده است. دفتر کمیساریای عالی پناهندگان، که هماهنگی حفاظت و بازگشت را در کنار مأموریت‌های حفظ صلح در هر بحران بزرگ جابجایی انجام می‌دهد، مجبور به کاهش یک سوم هزینه‌های خود شده است—اما حتی این نیز در مقایسه با ممنوعیت تأمین مالی ایالات متحده (که احتمالاً دائمی خواهد شد) برای آژانس امداد و کار برای پناهندگان فلسطینی، که ستون فقرات ارائه کمک در غزه است، ناچیز است.

صلح به صورت انتخابی

این انتخاب‌گری—تأمین برخی عملکردها در حالی که اجازه می‌دهد دیگران پژمرده شوند—توانایی سازمان ملل را برای انجام وظایف اساسی‌اش تضعیف می‌کند و در واقع آن را از هم می‌پاشد. مقامات دولت تقریباً به این عدم سازگاری اعتراف کرده‌اند. مارکو روبیو، وزیر امور خارجه، می‌گوید ایالات متحده هدفش این است که سازمان ملل را “ابزاری مؤثر برای پیشبرد صلح” کند. با این حال، ابتکار اصلی دولت، طرح صلح غزه، به طور موازی از طریق هیئت صلح اجرا شد و روبیو نتوانست بگوید آیا این طرح هرگز از طریق اختیارات شورای امنیت هدایت خواهد شد یا خیر: “ما هنوز تصمیم نگرفته‌ایم. شاید. ما نمی‌دانیم.”

بدون شک، ترامپ در جستجوی تأیید شورای امنیت در مواقع مناسب، پیشینه را زیر پا نمی‌گذارد. هر دولتی از زمان رئیس‌جمهور هری اس. ترومن حداقل یک بار به دنبال مهر تأیید شورای امنیت بوده است. در دوره اول خود، ترامپ توافق دوحه با طالبان را به شورای امنیت ارائه کرد که قطعنامه‌ای برای خوشامدگویی به آن تصویب کرد. در دوره دوم خود، حتی در حالی که ریاست هیئت صلح خود را بر عهده داشت، ترامپ برای تأیید طرح بیست‌نقطه‌ای خود برای غزه به شورای امنیت بازگشت.

کمتر کشوری به اندازه ایالات متحده در استخراج مهر تأیید شورای امنیت در موقعیت مناسبی قرار دارد. این همان چیزی است که استراتژی دولت نسبت به سازمان ملل را به خودزنی تبدیل می‌کند. اعتبار یک دارایی قابل کاهش است، که جمع‌آوری آن کندتر از هزینه کردن آن است و جمع‌آوری مهر تأیید بدون سرمایه‌گذاری مجدد در نهادی که آن را صادر می‌کند، برای ایالات متحده در آینده کمتر باقی می‌گذارد.

ایالات متحده دیده است که وقتی اعتبار از بین می‌رود، چه اتفاقی می‌افتد. در سال 2020، پس از باخت در رأی‌گیری برای تمدید تحریم‌های تسلیحاتی علیه ایران، دیپلمات‌های آمریکایی سعی کردند مکانیزم بازگشت فوری را فعال کنند که دولت ترامپ دو سال قبل با خروج از توافق هسته‌ای ایران از دست داده بود و سیزده نفر از پانزده عضو شورای امنیت از پذیرش ادعای آن به عنوان مشروع خودداری کردند. خود توافق ایران یک مورد متضاد است—متنی که به‌طور مشترک توسط روسیه و چین نوشته شده و ظرف یک هفته به‌طور unanimous تصویب شده است—و معیاری که هر توافق آینده ایران بر اساس آن سنجیده خواهد شد.

آیا می‌توان تجزیه سازمان ملل را معکوس کرد

صراحت ترامپ در این است که از یارانه دادن به آنچه نمی‌خواهد خودداری کند در حالی که مشروعیت اعطا شده توسط شورای امنیت را حفظ می‌کند. اشتباه او این است که آن مهر تأیید را جدا از سیستمی که از آن حمایت می‌کند، تلقی می‌کند.

انتخاب‌گری عادت منحصر به فرد آمریکایی نیست—تهاجم روسیه به اوکراین در سال 2022 شاید بارزترین مورد از یک متجاوز باشد که در رأس بدنه‌ای نشسته است که قرار است آن را متوقف کند—اما بی‌توجهی ایالات متحده به همین ممنوعیت، احساس عادی‌سازی می‌کند که این ممنوعیت هیچ‌کس را ملزم نمی‌کند.

در این محیط مجاز از مصونیت و خشونت، گروه جدیدی از صلح‌سازان قدرت‌های میانه در حال ظهور است (از جمله ترکیه و پاکستان) و آن‌ها بخش‌هایی از سازمان ملل را برای اهداف دیپلماتیک خود انتخاب می‌کنند و بقیه را به حال خود رها می‌کنند. به طور موازی، کشورهای دیگر نیز انتخاب می‌کنند که کدام تلاش‌های صلح را تقویت کنند. به عنوان مثال، لبنان در حال حاضر در حال جلب استقرارهای دوجانبه از ایتالیا، فرانسه و اسپانیا است تا به مأموریت صلح‌keeping که شورای امنیت تحت فشار مداوم ایالات متحده رأی به کاهش آن داده است، کمک کند.

سازمان ملل به طور فزاینده‌ای در حال تجزیه است تا اینکه در حال کاهش باشد—آنچه که زمانی یک مرکز جامع برای صلح و امنیت بود، در حال تبدیل شدن به مجموعه‌ای از بوتیک‌ها است. این اولین باری نیست که چنین اتفاقی می‌افتد. ماشین‌آلات جامعه ملل برای پناهندگان و بهداشت، از خود بی‌فایده‌تر شد و قبل از اینکه جامعه ملل حتی منحل شود، به طور کامل در سازمان ملل جذب شد. سوال امروز این نیست که آیا انتخاب‌گری و ابزاری‌گرایی برای سازمان ملل کشنده خواهد بود، بلکه این است که کدام بخش‌ها می‌توانند از کل فراتر بروند، در حالی که تقاضا برای هر یک به طور مستقل از مجموعه باقی می‌ماند.

مجمع عمومی، که از سال 1950 به درخواست ایالات متحده برای حمایت از شورای امنیت در حال کاهش قدرت یافته است، ممکن است بار بیشتری از این فشار را به دوش بکشد—قطعنامه 2023 آن که خواستار آتش‌بس انسانی در غزه است، واضح‌ترین مورد اخیر است که نشان می‌دهد مجمع عمومی در جایی که شورای امنیت شکست خورده، پیش قدم شده است. به طور قطع، ابتکار وتو—که توسط لیختن‌اشتاین کوچک رهبری می‌شود تا از هر عضو دائمی که از حق وتو استفاده می‌کند، بخواهد که خود را به جلسه عمومی توضیح دهد—نشان‌دهنده مجمع عمومی است که هنوز نفس می‌کشد.

راه پیش رو

بازگرداندن وعده صلح سازمان ملل به معنای برخورد با آن به عنوان چیزی بیشتر از مجموع درخشان‌ترین بخش‌های آن است و جستجوی تأیید شورای امنیت به تنهایی به معنای ریاست بر یک سازمان ملل خالی است. نشانه این خواهد بود که کدام عملکردها را ترامپ قبول دارد که ارزش پرداختن را دارند، اگر اصلاً.

ایالات متحده حدود 4 میلیارد دلار به سازمان ملل بدهکار است، بدهی‌هایی که گوترش هشدار می‌دهد این سازمان را به آستانه “ورشکستگی مالی قریب‌الوقوع” رسانده است. بازگشت به اصول اولیه یک شعار است که نمی‌تواند جایگزین استراتژی شود. توافق بر این که سازمان ملل باید صلح و امنیت را حفظ کند، هنوز نیازمند آن است که افرادی در وزارت امور خارجه و دیپلمات‌های آمریکایی مستقر در نیویورک و ژنو، حساب واقعی از این که کدام اهرم‌های تعامل به این هدف خدمت می‌کنند و شایسته حمایت ایالات متحده هستند، انجام دهند. کاهش‌های بی‌رویه به ترامپ بیشتر از آنچه که قبل از ترک دفترش صرفه‌جویی کند، هزینه خواهد داشت—و او در حال حاضر به خاطر آن‌ها، در از دست دادن متحدان، از دست دادن اعتماد و از دست دادن نفوذ، هزینه می‌پردازد.